Protección contra Municipalidad de Combarbalá

nombre reservado

Ilustre Municipalidad de Combarbalá Recurso de Protección Rol N°1171-2026.- La Serena, veinticuatro de septiembre de dos mil veintiséis.

VISTO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, comparece Alejandra Hidalgo Erazo, abogada, quien interpone acción constitucional de protección en favor de nombre reservado, técnico asistente de párvulos, y en contra de la Municipalidad de Combarbalá, por haber declarado la vacancia del cargo de asistencia de la educación y el cese de funciones de la actora sin derecho a indemnizaciones, por haber hecho uso de licencias médicas por un lapso superior a seis meses en los últimos dos años, señalando como garantías vulneradas aquellas contenidas en los numerales 3 inciso sexto y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Expone que la recurrente prestaba servicios como Asistente de Párvulos / Asistente Técnico en el Jardín Infantil y Sala Cuna "Mis Primeros Pasos" de la localidad de San Marcos de Combarbalá desde el año 2016, iniciando su vínculo laboral con un contrato a plazo fijo pasando luego, a partir del 01 de marzo de 2019, a tener un contrato indefinido con una jornada de 44 horas semanales. Refiere que la actora es madre y cuidadora principal de su hijo, de 4 años a la fecha, quien presenta diagnósticos de Síndrome de Down (T21) y Canal Auriculoventricular completo tipo Rastelli C, cuadro este último que requirió una intervención quirúrgica a los 4 meses de vida del niño. Detalla que el embarazo de la recurrente fue uno de alto riesgo y que debido a esa circunstancia se le otorgaron las primeras licencias médicas que la recurrida habría tomado en consideración para declarar la vacancia de su cargo.

Expresa que antes de emitir el decreto pronunciándose respecto a la situación de la actora, se requirió informe de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN) la cual mediante Resolución de Evaluación Folio N°NUM000, de 9 de diciembre de 2025, estableció que la salud de la recurrente es recuperable, sin embargo, a pesar de dicho pronunciamiento técnico se decide dictar el Decreto Alcaldicio N°NUM001 por el cual se declara la vacancia del cargo de la actora. Detalla que en el referido acto administrativo se invoca para efectos de la vacancia un total de 196 días de reposo computados dentro del periodo comprendido entre el 1 de septiembre del año 2023 y el 1 de septiembre del año 2025, los que corresponden a 19 licencias médicas todas registradas bajo la categoría de “enfermedad o accidente común”. Indica que la recurrente interpuso respecto a esta decisión un recurso administrativo de reposición en el que expuso, entre otros argumentos, que existió un error en la determinación del periodo computable, e hizo ver la naturaleza de licencias médicas vinculadas al cuidado de su hijo quien presenta discapacidad severa, así como la existencia de 241 días de reintegro continuo y sin incidencias antes de que se dictase el acto impugnado. Señala que dicho recurso administrativo fue desestimado mediante Decreto Alcaldicio N°NUM002, de 19 de junio de 2026, por lo cual se hace necesario deducir la presente acción constitucional.

Postula que la recurrida ha actuado de manera ilegal y arbitraria al declarar vacante el cargo de la actora debido a que el artículo 148 de la Ley N°18.883 exige para el ejercicio de esa facultad que el funcionario haga uso de licencia médica “en un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses en los últimos dos años", mientras que la Dirección del Trabajo ha precisado en dictámenes que el término de 2 años a que alude la norma debe ser contabilizado desde la fecha del acto administrativo terminal hacia atrás, criterio que aplicado al caso concreto conduciría a que los días de ausencia de la trabajadora afectada se redujeran a 91 y, por tanto, a que no se verifiquen los supuestos legales para la declaración de vacancia. Al respecto, hace presente que la recurrida tomó como fecha de referencia para el cómputo de los 2 años hacia atrás la época en que se formuló el requerimiento a la Compin respecto a la recuperabilidad de la salud de la funcionaria, viciando de ilegalidad la decisión adoptada.

Sostiene, asimismo, que se han considerado para efectos de la declaración de vacancia licencias médicas que corresponden a permisos para cuidado de niños con discapacidad inscritos en el Registro Nacional de la Discapacidad, como acontece con el hijo de la recurrente.

Además, aduce que no sería ajustado a derecho que se declare la vacancia del cargo cuando la salud de la funcionaria ha sido declarada recuperable por el organismo técnico llamado a pronunciarse sobre la materia.

Arguye que, como consecuencia de todo lo expresado, los decretos alcaldicios dictados por la recurrida carecen de motivación suficiente al fundamentarse en supuestos de hecho improcedentes, vulnerando de ese modo el derecho de la recurrente a un procedimiento racional y justo y su derecho de propiedad respecto a sus remuneraciones y estabilidad derivada de su relación laboral.

Previas citas de derecho, lo que solicita es que se deje sin efecto el Decreto Alcaldicio N°NUM001, de 10 de abril de 2026, que declaró la vacancia en el cargo de la actora, así como el Decreto Alcaldicio N°NUM002, de 19 de junio de 2026, que rechazó su recurso de reposición y, en su lugar, se disponga la inmediata reincorporación de la recurrente a sus funciones con el pago de las remuneraciones y demás emolumentos que debió percibir en el tiempo intermedio con costas.

SEGUNDO: Que, evacuó informe la recurrida Municipalidad de Combarbalá solicitando el rechazo del recurso.

Expresa que es efectivo que, mediante el Decreto Alcaldicio N°NUM001, de 10 de abril de 2026, se declaró la vacancia del cargo y cese de funciones sin derecho a indemnización de la recurrente, por considerar su salud incompatible con el desempeño del cargo, no obstante, alega que dicha determinación fue adoptada con estricto apego a lo dispuesto en la letra a) del artículo 147 y en el artículo 148 de la Ley N°18.883, Estatuto Administrativo para funcionarios municipales. Sobre el particular, enfatiza que el municipio dio estricto cumplimiento al mandato legal de requerir la evaluación técnica previa a la Compin para evaluar la recuperabilidad de la salud de la funcionaria y tuvo a la vista el resumen detallado de licencias médicas que acreditaban el uso de más de 180 días (196 días en total) enviado por esa misma entidad.

Por otra parte, afirma que la interpretación de la recurrente de las normas de la Ley N°18.883 no resulta correcta pues el artículo 148 de dicho cuerpo legal faculta al alcalde para considerar como salud incompatible con el desempeño del cargo el haber hecho uso de licencia médica en un lapso continuo o discontinuo superior a 6 meses en los últimos 2 años, sin que para ello se requiera que Compin haya declarado que la salud de la funcionaria es irrecuperable.

Respecto al Decreto Alcaldicio N°NUM001, que dispuso la vacancia del cargo, manifiesta que este se encuentra debidamente motivado al expresar que las razones para declarar la vacancia se sustentan en la imperiosa necesidad del servicio educativo, pues las labores de asistente técnico exigen compromiso y continuidad para el proyecto de aprendizaje, de forma tal que la ausencia prolongada provoca un perjuicio grave derivado de la rotación constante de personal para cubrir el puesto.

Referente a la situación de salud del hijo de la actora y la naturaleza de las licencias médicas, aduce que no corresponde a esa entidad edilicia calificar las circunstancias que dan origen a las licencias médicas, sino que ello es resorte de Compin, organismo que, en caso de detectar alguna licencia que no procede evaluar para efectos de declarar la vacancia en el cargo, las excluye del listado que se envía a la municipalidad para esos efectos.

En lo tocante a la forma de computar el término de 2 años a que alude el artículo 148 de la Ley N°18.883, cita dictámenes de la Contraloría General de la República en los que se ha sostenido que dicho bienio corresponde a un margen temporal móvil que debe contabilizarse desde la fecha en que la administración constata el cumplimiento del presupuesto fáctico y decide ejercer su facultad legal, o bien, como en este caso, desde el momento en que se remiten los antecedentes a la Compin para la respectiva evaluación técnica. A ese respecto, puntualiza que el municipio delimitó con exactitud el periodo a evaluar al remitir los antecedentes a Compin, de manera que no existiría un cómputo antojadizo del plazo como se pretende señalar por la actora.

TERCERO: Que, mediante resolución de veintinueve de julio de dos mil veintiséis, se ordenó a la recurrida que amplíe su informe refiriéndose expresamente a las alegaciones vertidas en relación con el Decreto Alcaldicio N°NUM002, que rechazó el recurso interpuesto en contra del Decreto Alcaldicio N°NUM001, que declaró la vacancia del cargo, actuación que aparece cumplida en escrito de folio 11 de la carpeta digital.

En dicha presentación la recurrida manifiesta que para rechazar el recurso de reposición deducido por la funcionaria afectada se tuvo en consideración que el artículo 148 de la Ley N°18.883 contempla una facultad discrecional del alcalde para declarar la vacancia, en el evento de verificarse el presupuesto objetivo contemplado en la misma norma, lo que en este caso se produjo al haber acumulado la recurrente un total de 196 días de licencias médicas dentro del bienio comprendido entre el 1 de septiembre del 2023 y el 1 de septiembre del 2025. Respecto a la declaración de salud recuperable de la actora, se tuvo en consideración que la jurisprudencia administrativa determina que dicha declaración constituye el presupuesto habilitante para que la autoridad administrativa ejerza la facultad discrecional de declarar la vacancia por salud incompatible, ya que de haberse dictaminado que la salud era irrecuperable, el ordenamiento jurídico prevé un régimen de jubilación por invalidez. En lo relativo a la naturaleza de las licencias médicas presentadas, se tuvo en cuenta que si bien la recurrente alegó que el cómputo de días era erróneo por corresponder a licencias derivadas del deber de cuidado de su hijo con discapacidad severa, lo cierto es que la totalidad de los 19 documentos médicos que conformaron los 196 días de ausencia fueron emitidos y tramitados por los profesionales de salud bajo la categoría de “enfermedad o accidente común”, sin que ese órgano público tenga facultades legales para cuestionar la calificación de la enfermedad.

Por otro lado y en lo referente al reintegro posterior de la actora, tal fundamento se desechó debido a que el presupuesto fáctico que habilita el ejercicio de la potestad discrecional del alcalde de declarar la vacancia del cargo se perfeccionó al cerrarse el bienio evaluado y tras recepcionarse el dictamen de Compin, sin que el tiempo transcurrido entre este acto y la tramitación administrativa del decreto de cese de funciones tenga la aptitud de extinguir la causal configurada ni coartar la facultad del alcalde.

Por último, respecto a los fundamentos de la medida, se tuvo presente que la vacancia obedece a la imperiosa necesidad de dar continuidad al servicio educativo, y a que la prolongada inasistencia e intermitencia de la servidora pública impactó directamente en la continuidad formativa y proyectos de aprendizaje de los alumnos del establecimiento al que se encontraba adscrita, haciendo indispensable estabilizar la dotación docente y de asistencia técnico- pedagógica.

CUARTO: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción cautelar destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo o providencias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al afectado ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace dicho ejercicio.

QUINTO: Que, como se desprende de lo expresado, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio que tenga la naturaleza jurídica de aquéllas a que se refiere el artículo 1° del Código Civil, aplicable al caso concreto, en otras palabras, el actuar u omitir es ilegal, cuando fundándose en algún poder jurídico que se detenta, se excede en su ejercicio, de cualquier manera; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, contrariando a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y decisión de cualquier asunto como el que se ha propuesto en el presente caso.

SEXTO: Que la presente acción se endereza en contra de la Ilustre Municipalidad de Combarbalá por la dictación de los Decretos Alcaldicios N°NUM001 de 10 de Abril de 2026, que declaró la vacancia del cargo y el cese de funciones de la recurrente doña nombre reservado y del Decreto Alcaldicio N°NUM002 de 19 de Junio de 2026, el cual rechazó el recurso de reposición deducido en contra del decreto que decretó la vacancia del cargo y el cese de funciones de la recurrente.

SÉPTIMO: Que cabe señalar que la decisión de la autoridad se sustentó en que la actora entre el 01 de Septiembre de /2023 y el 01 de Septiembre de 2025, hizo uso de licencia médica por un total de 196 días, y que si bien se ha estimado que su salud es recuperable, se estimó que su salud resultaba incompatible con su cargo considerando la necesidad de contar con un asistente de la educación, que ejerza la labor en forma permanente, colaborando y contribuyendo al proyecto de aprendizaje de los estudiantes, provocando la ausencia prolongada por motivos de salud, un grave perjuicio por la rotación permanente de personal necesario para cubrir su cargo, indicando el decreto alcaldicio que se pronuncia sobre la reposición administrativa que el “presupuesto factico que configura la causal se perfeccionó e interrumpió de forma definitiva al cerrarse el bienio evaluado (septiembre 2023 a septiembre 2025) y tras recepcionarse el dictamen obligatorio de la COMPIN en diciembre de 2025”, agregando que “el tiempo transcurrido con posterioridad responde al curso de las evaluaciones técnicas correspondientes y a la debida tramitación administrativa del acto de cese de funciones, lo cual no extingue la causal válidamente configurada ni la facultad de la autoridad para resolver sobre la materia”.

OCTAVO: Que para la adecuada resolución de este recurso conviene tener presente lo preceptuado en el artículo 148 de la Ley 18.883 que aprueba el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales que en lo pertinente dispone que “El alcalde podrá considerar como salud incompatible con el desempeño del cargo, haber hecho uso de licencia médica en un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses en los últimos dos años, sin mediar declaración de salud irrecuperable.

No se considerarán para el cómputo de los seis meses señalado en el inciso anterior, las licencias otorgadas en los casos a que se refiere el artículo 114 de este Estatuto y el Título II, del Libro II, del Código del Trabajo.

El alcalde, para ejercer la facultad señalada en el inciso primero, deberá requerir previamente a la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez la evaluación del funcionario respecto a la condición de irrecuperabilidad de su salud y que no le permite desempeñar el cargo.”

NOVENO: Que de la norma transcrita se colige que la determinación de la existencia de un estado de salud incompatible corresponde a una decisión discrecional de la autoridad que requiere para su procedencia el uso de licencia médica por un período superior a seis meses en los últimos dos años y un pronunciamiento previo de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez sobre la recuperabilidad de la salud del funcionario.

DÉCIMO: Que cabe hacer presente que, en el presente caso la autoridad examinó para hacer uso de esta facultad el período que se extendió entre el 1 de Septiembre de 2023 y el 1 de Septiembre de 2025, habiéndose emitido el pronunciamiento requerido a la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez con fecha 9 de Diciembre de 2025, adoptándose la decisión de vacancia del cargo y cese de funciones el día 10 de Abril de 2026, esto es, cuatro meses después de la emisión del dictamen de la Comisión Médica y trascurridos más siete meses desde la fecha en que cierra el bienio en examen, sin que en ninguno de los actos administrativos impugnados se hiciera mención a la situación posterior de la actora quien indicó en su reconsideración administrativa que registraba 241 días de reintegro laboral sin nuevas licencias.

UNDÉCIMO: Que en el escenario descrito adquiere relevancia el presupuesto que establece la norma legal en torno al período en que debe producirse la ausencia para que esta decisión pueda emitirse de manera válida y que corresponde a los “últimos dos años”, por lo que el período que necesariamente ha de ser examinado para hacer uso de esta facultad corresponde al bienio que antecede a la decisión, no pudiendo alegar la Administración su propia tardanza como fundamento para extender de manera irregular un plazo que ha sido señalado por la ley para el cómputo correspondiente, pues de otro modo, al margen de cualquier norma que así lo disponga, se pretende dejar fijada en perjuicio del administrado una situación que es esencialmente variable, dejando de considerar un período de prestación de servicios que puede ser más o menos extenso dependiendo de la diligencia de la autoridad.

DUODÉCIMO: Que lo anterior resulta patente en este caso en que la recurrida considera ausencias que se produjeron durante los meses finales de 2023 y primeros meses de 2024, extendiendo así el período de revisión a los últimos dos años y siete meses de prestación de servicios de la actora, de una forma que excede con creces lo que resulta razonable y amparado por la norma legal que sustenta el acto impugnado, siendo el caso que durante los dos últimos años anteriores a la decisión alcaldicia, las ausencias de la trabajadora motivadas por licencia médica sólo alcanzaron un total de 91 días, lo que no satisface el número de incomparecencias exigidas por la norma para declarar que la salud del funcionario es incompatible con el cargo.

DECIMOTERCERO: Que igualmente cabe hacer presente que la Ley 19.880 establece que uno de los principios que debe regir los procedimientos de la administración es el de celeridad (artículo 7 de dicho texto legal), estableciendo el DFL1- 19653 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley Nº18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, los principios de servicialidad, eficiencia y eficacia de los órganos de la Administración del Estado (artículo 3 del señalado DFL), oponiéndose a dichos principios que la autoridad pueda alegar su lentitud e inactividad como fundamento para extender de manera ilícita el plazo que el artículo 148 de la Ley 18.883 establece en esta situación, más aún si se considera que de ampararse esta conducta no existe límite a la demora u oportunidad con que podría emitirse una decisión de esta naturaleza, ello a pesar de que el presupuesto que exige la norma haya podido perder vigencia como ha ocurrido en la situación que se analiza.

DECIMOCUARTO: Que la conclusión anterior no se ve afectada por la circunstancia de requerirse de un pronunciamiento previo de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, pues en el presente caso dicho dictamen se emitió a principios de Diciembre de 2025, dejando transcurrir la autoridad varios meses (que luego no consideró para el cálculo respectivo) previo a decidir hacer uso de la facultad que reprocha la presente acción cautelar, lo que ha tornado el pronunciamiento en los términos en que se ha expedido inoportuno y al señalar una inamovilidad fáctica que no se ampara en norma alguna (en cuanto al bienio y licencias a considerar) ilegal.

DECIMOQUINTO: Que los reproches que se han venido desarrollando afectan igualmente al decreto que desestimó la reconsideración administrativa, pues finalmente se ha mantenido una decisión que se ha ejercido al margen de los parámetros legales que regulan su ejercicio.

DECIMOSEXTO: Que dada la ilegalidad constatada queda en evidencia que los decretos alcaldicios impugnados carecen de la debida fundamentación que pueda amparar la decisión adoptada, infringiendo con ello los artículos 11 y 41 de la Ley 19.880 que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, que exige que los actos administrativos se encuentren debidamente motivados, por lo que los mismos deben ser estimados además de ilegales también arbitrarios.

DECIMOSÉPTIMO: Que así las cosas, al resultar arbitrarios e ilegales los Decretos Alcaldicios N°NUM001 de 10 de Abril de 2026 y N°NUM002 de 19 de Junio de 2026, cabe señalar que si bien no se detecta una vulneración a la garantía del numeral 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental, en tanto la decisión fue emitida por la autoridad legalmente facultada para ello, sí se lesiona la garantía del numeral 24 del artículo referido en tanto la recurrente se ve privada en virtud de un acto que se ha estimado ilegal y arbitrario del cargo que servía, lo que evidentemente afecta su situación patrimonial al verse privada de la retribución correspondiente, sin perjuicio que al ser sometida a un estatuto que se aparta de la normativa legal es posible observar además un trato desigual que vulnera la garantía del numeral 2 del artículo 19 de la Constitución.

Por estas consideraciones y teniendo presente lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema, sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se declara:

Que SE ACOGE, sin costas, el recurso de protección interpuesto a favor de doña nombre reservado, en contra de la Ilustre Municipalidad de Combarbalá dejando sin efecto los decretos alcaldicios N°NUM001 de 10 de Abril de 2026 y N°NUM002 de 19 de Junio de 2026, debiendo ser reincorporada la recurrente a su cargo de Asistente de Párvulos/Asistente Técnico en el Jardín Infantil y Sala Cuna "Mis Primeros Pasos" de la localidad de San Marcos de Combarbalá dentro de quinto día contados desde que la presente sentencia se encuentre ejecutoriada, procediendo al pago de todas las remuneraciones y estipendios correspondientes, debidamente reajustados, devengados entre la fecha de la separación y la de su efectivo reingreso.

Se previene que el Abogado Integrante señor Jorge Fonseca Dittus no comparte lo razonado en los considerandos undécimo a decimocuarto y decimosexto, y concurre a la decisión de acoger el recurso teniendo únicamente presente: 1° Que, a juicio de quien previene, el bienio a que se refiere el artículo 148 de la Ley N°18.883 debe computarse a la fecha en que se requiere la evaluación de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez. Es en ese momento cuando la ley exige que el presupuesto se encuentre cumplido, y es ese el período sobre el cual versa el pronunciamiento técnico. Lo contrario haría depender la aplicación de la norma del tiempo que emplee el organismo técnico en pronunciarse. Bajo ese criterio, la causal se encontraba configurada al remitirse los antecedentes a la COMPIN el 16 de septiembre de 2025. 2° Que, no obstante, la norma confiere al alcalde una facultad discrecional ("podrá"), cuyo ejercicio debe responder a su finalidad: resguardar la continuidad del servicio frente a ausencias prolongadas del funcionario. Así lo invocan los propios decretos impugnados, que la fundan en el perjuicio derivado de la rotación de personal necesaria para cubrir el cargo. 3° Que la última licencia de la recurrente concluyó el 12 de agosto de 2025. Desde entonces se desempeñó sin nuevas ausencias, hecho no controvertido por la recurrida. La resolución de la COMPIN que declaró recuperable su salud se emitió el 9 de diciembre de 2025 y quedó ejecutoriada a más tardar el 9 de enero de 2026, según reconoce la propia recurrida en su informe. Sin embargo, la vacancia se declaró recién el 10 de abril de 2026, esto es, contando la autoridad con dicho pronunciamiento desde hacía más de tres meses y tras casi ocho meses de desempeño continuo de la funcionaria. 4° Que, en tales circunstancias, al momento de ejercerse la facultad ya no concurría el motivo que la justifica. Ni el decreto de vacancia ni el que rechazó la reposición se hacen cargo de esa situación. El segundo se limita a afirmar que el tiempo transcurrido no extingue la causal, sin explicar por qué, a esa fecha, persistía la afectación del servicio que se invoca como fundamento.

La decisión carece así de la motivación exigida por los artículos 11 y 41 de la Ley N°19.880. Además, se aparta del principio de celeridad (artículo 7° de la misma ley), pues la autoridad ejerció una facultad que la ley le entrega para una necesidad actual cuando ésta ya había cesado. Por ello, los actos impugnados deben calificarse de arbitrarios, con afectación del derecho de propiedad de la recurrente sobre su cargo y remuneraciones.

Regístrese, comuníquese y archívese, en su oportunidad.

Redactada por el Ministro suplente señor Rodrigo Patricio Díaz Figueroa.

Rol N°1171-2026 Protección.-