Protección contra Municipalidad de Chile Chico

En Coyhaique, a veinte de agosto del año dos mil veintiuno.

VISTOS:

Con fecha 19 de julio de 2021, comparece doña nombre reservado, locutora radial, domiciliada en domicilio reservado y don nombre reservado, Diputado de la República, domiciliado para estos efectos en domicilio reservado, quienes, en lo principal, deducen recurso de protección en contra de la Municipalidad de Chile Chico, representado por su Alcalde titular, don Luperciano Segundo Muñoz González, ambos con domicilio en domicilio reservado, por cuanto estima que la recurrida ha cometido un acto ilegal y arbitrario, que significa privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos garantizados en el N°2, 3, 9 y 16 del artículo 19 de la Constitución Política de la República; solicitando que se ordene a la recurrida, en definitiva, a continuar con las funciones de la señora nombre reservado, en la radio municipal, restableciendo el imperio del derecho.

Fundamentan su recurso en que la Sra. nombre reservado, se desempeña como locutora radial en la radio municipal de Chile Chico, desde hace más de 4 años y, que con fecha 29 de junio de 2021, en el marco de despidos masivos de más de 130 funcionarios municipales, fue notificada su desvinculación, mediante carta que adjunta, emitida por el Alcalde recurrido, en la que se expresa: “Que, a contar de la fecha 01 de julio del año en curso se ha resuelto poner término a la relación laboral que existía entre Ud. y la I. Municipalidad de Chile Chico, por medio de honorarios, y la Ley 20.880 sobre probidad en la función pública y a prevención y sanción de conflictos de intereses.

Los hechos en que se funda esta decisión apuntan a la compleja situación financiera que atraviesa actualmente la Municipalidad de Chile Chico, lo que en pago de honorarios significa un monto aproximado de ciento cuarenta millones de pesos.” (SIC).

Afirma que tales argumentos fundantes de la determinación de poner término a la relación laboral son arbitrarios y caprichosos y, por tanto, ilegales por parte del señor Alcalde, ya que se fundan en una supuesta vulneración al principio de probidad, tal cual lo señala la carta de despido, haciendo alusión a la Ley 20.880, sobre probidad en la función pública, lo que justifica el recurrido incluso ante medios de comunicación, dado que el hermano de la Sra. nombre reservado, don Juan Pinto Durán, fue electo Concejal del mismo municipio y de este modo sería incompatible la permanencia de ambos en el ente edilicio.

Agrega que, la Sra. nombre reservado fue diagnosticada con cáncer grado 4 con metástasis y está siendo tratada en el Hospital Regional de Coyhaique, por lo que se ampara en la Ley 21.158 que crea la “Ley Nacional del Cáncer”, que en su artículo 2°, inciso 8° dice: “Ningún empleador podrá condicionar la contratación de un trabajador o trabajadora, su permanencia o renovación de contrato, o la promoción o movilidad de su empleo, al hecho de no padecer o no haber padecido cáncer, ni exigir para dichos fines certificado o examen alguno.”

Expresa que el acto impugnado posee la virtud de privar a la actora del legítimo ejercicio de su derecho a la igualdad ante la ley, por cuanto a través de él se ha asignado a su situación de hecho un tratamiento jurídico distinto al exigido por el ordenamiento jurídico.

Afirma que la decisión es ilegal al carecer de razonabilidad y fundamentos suficientes, afectando con ello la igualdad ante la ley al haber sido discriminada arbitrariamente, sin que el argumento de falta de recursos corresponda ser esgrimido, ya que cuando fue contratada se verificó la disponibilidad financiera y presupuestaria y de hecho su cargo no terminó, siendo inverosímil el argumento, al haber sido contratados nuevos locutores, por lo que al parecer no variaron las condiciones económicas del municipio.

En cuanto a la causal que se le pretende aplicar de la Ley 20.880, estiman no tiene ningún mínimo escrutinio, ya que la condición de parentesco es sobreviniente al interior del municipio, no es causal aplicable a los hermanos nombre reservado, la recurrente no es una nueva contratación, ya lleva 4 años en una función menor, no directiva en el municipio.

Aluden al principio de Confianza Legítima, que beneficiaría a la recurrente considerando que su contrata excede los dos años, y al renovarse reiteradamente, se transforma en indefinida.

Concluyen que es un requisito sustancial la expresión del motivo o fundamento de una decisión, ya que a la recurrente le fueron afectados derechos esenciales, que siendo afectada por un cáncer grado 3 y estando hospitalizada la desvinculan, por mero capricho, solo por ser su hermano opositor al Alcalde, sin motivo racional, situación que incluso ha acaparado portadas en los medios de comunicación regional.

Finalmente señalan que, el actuar de la recurrida perturba y amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos consagrados en el artículo 19 N° 2°, 9° y 16°, de la Constitución Política de la República.

Con fecha 8 de Agosto de 2021, la recurrida informa el recurso de protección, solicitando que éste se rechace con costas, en razón de lo siguiente:

Señala que, como primera cuestión, si bien el recurso de protección es interpuesto por la Sra. nombre reservado y el Diputado Sr. Alinco, el recurso en cuestión y los hechos en que se funda son solo referidos a la primera, por lo que el recurso debe ser rechazado de plano por manifiesta falta de fundamentos, además de que señalan como vulneradas las garantías constitucionales de los números 2, 3, 9 y 16 del artículo 19 de la Carta Fundamental, no se indica precisa y concretamente cómo se habría producido la privación, perturbación o amenazada de cada una de aquellas garantías.

Además, en relación al petitorio de la acción, aquellos son verdaderos pronunciamientos de fondo, de un juicio de lato conocimiento, que por ende sobrepasa la naturaleza cautelar del recurso de protección el que es de carácter extraordinario, otro motivo para que sea rechazado éste.

Luego, acusa falta de legitimación activa de los recurrentes, por cuanto lo que solicitan a esta Corte corresponde a determinaciones de la autoridad administrativa, de acuerdo con facultades que le son propias, entregadas conforme a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, Ley 18.695, entre otras, no visualizándose cómo por ésta vía se puede compeler a la recurrida autoridad a dejar sin efecto la decisión administrativa técnica propia de su especialidad y competencia legal.

Por ello, entiende que el asunto no reviste la naturaleza requerida para ser conocido por este medio, siendo improcedente la acción intentada, fuera de que los actores no son titulares de derechos constitucionales indubitados, requisito indispensable para el presente recurso.

Arguye que, sin perjuicio de lo anterior, el recurso debe ser igualmente rechazado, por cuanto no concurren los presupuestos para ser acogido. Así, señala que los recurrentes no mencionan la violación de ningún texto legal o constitucional en concreto, solo hacen afirmación general sobre la materia, pero sin referirse a la supuesta ilegalidad.

Agrega que el actuar de su parte se ajustó a derecho, por cuanto la contratación de servicios en base a honorarios por parte de los municipios es una cuestión reglada en el artículo 4° de la Ley 18.834, sobre Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales, norma en que expresamente se señala que las personas contratadas en tal virtud, se regirán por las reglas que establezca el respectivo convenio y no adquieren la calidad de funcionarios públicos, lo que ha sostenido incluso la Contraloría General de la República por medio de dictámenes al efecto.

Sostiene que, atendida la naturaleza jurídica de la contratación a honorarios, y su carácter accidental, no es posible sostener que su reiteración en el tiempo, como en la especie ocurre, de 4 años, la transforme de ocasional y/o transitoria a habitual, como lo han sostenido variados pronunciamientos en tal sentido, los que por emanar del ente de control, son obligatorios para los municipios.

Por otro lado, estima que, en la especie, tampoco se incurrió en un acto ilegal, ya que su parte se limitó a dar término a un contrato de prestación de servicios a honorarios, de uso habitual de quienes prestan servicios en tal modalidad en la municipalidad, de renovación anual, por una causal que está prevista en el mismo contrato lo que se realizó el 29 de junio de 2021, dándose estricto cumplimiento al principio de probidad administrativa que los rige.

Expuso que el aludido contrato comenzó a regir el 1 de Enero de 2021 y termina el 31 de diciembre de la misma anualidad, según disponibilidad presupuestaria y necesidades del servicio, el que en su cláusula quinta expresa que la municipalidad podrá desahuciar sin previo aviso de anticipación y sin expresión de causa; mismo que en su cláusula Décimo Primero, señala que el prestador de servicios solo tendrá derecho al pago de honorarios, al ser una cuestión de carácter civil.

Indica que el contrato fue suscrito por la actora y el Alcalde anterior, sin que haya intervenido en su redacción el Alcalde recurrido, siendo aceptado por la recurrente sin reclamo ni observación hasta ahora.

Sostiene, además, que la contratación a honorarios según la Ley 18.883, artículo 2, inciso 7, en su dotación municipal, se encontraba excedida al límite legal del 42% de los ingresos propios, al asumir como Alcalde el Sr. nombre reservado, razón por la cual se procedió en consecuencia con la terminación de convenios que no reunían los requisitos legales de accidentalidad o circunstancialidad en la función, por lo que se solicitó incluso una auditoría financiera a la Contraloría, dado la desproporción y desorden administrativo imperante.

En cuanto al respeto del principio de probidad administrativa, manifiesta que la decisión impugnada se explica, aparte de los límites presupuestarios, en lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 18.575, señalada incluso en el propio contrato, siendo atingente lo dispuesto en su letra d), lo que se refleja en los dictámenes que pasa a citar. Motivos por los cuales se ha respetado el derecho vigente, atendido el vínculo de la actora, por consanguinidad, con el Sr. Concejal, don Juan Pinto Durán, quien asumió su cargo el 28 de junio de 2021.

Respecto a la Ley 21.258 que crea la Ley del Cáncer, y la supuesta infracción a su normativa como sostiene la recurrente, refiere que aquella en su artículo 22 N° 1, que introdujo un nuevo inciso 8, al artículo 2 del Código del Trabajo, se refiere a las relaciones laborales entre los trabajadores y empleadores regidos por el Código del Trabajo, lo que excepcionalmente ocurre en relación a las funciones que se prestan al interior del municipio.

Precisa que, en la especie, no se condicionó su renovación, promoción o permanencia al hecho de no padecer o no haber padecido de cáncer la recurrente ni tampoco aquello se acreditó con algún documento, con lo cual no existe la ilegalidad acusada.

Por lo anterior, a su juicio, se está en presencia de una controversia que debe ser resuelta conforme a las reglas del Procedimiento de Tutela Laboral, conforme destaca el contexto de los hechos que se conocen.

Recalca que en la actuación recurrida no se procedió en términos arbitrarios, debiendo ella ser descartada de plano, pues solo es fruto del ejercicio lógico y racional de sus facultades, de un término de contrato según el propio convenio, tratándose de un acto motivado no fundado en el mero capricho del municipio.

Por último, en cuanto a las garantías que se estiman infringidas, afirma ello es inexistente adoleciendo en este punto el libelo recursivo de manifiesta falta de fundamento, debiendo rechazarse tales imputaciones, y en sí el recurso intentado, con expresa condena en constas a la recurrente.

Con fecha 13 de agosto de 2021, se ordenó traer los autos en relación.

Con fecha 16 de agosto de 2021, se verificó la audiencia de la vista de la causa, con la comparecencia de los abogados, don Rodrigo Álvarez Seguel, por la recurrente, y don nombre reservado, por la recurrida.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, el artículo 20, de la Constitución Política de la República, establece que: “El que por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías establecidos en el artículo 19, números 1º, 2º, 3º inciso quinto, 4º, 5º, 6º, 9º inciso final, 11º,12º, 13º, 15º, 16º en lo relativo a la libertad de trabajo y al derecho a su libre elección y libre contratación, y a lo establecido en el inciso cuarto, 19º, 21º, 22º, 23º, 24°, y 25º podrá ocurrir por sí o por cualquiera a su nombre, a la Corte de Apelaciones respectiva, la que adoptará de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes.”

SEGUNDO: Que, como lo ha sostenido reiteradamente la Excma. Corte Suprema, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20, antes transcrito, constituye jurídicamente una acción de evidente carácter cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

TERCERO: Que, como aparece de su propia definición, es requisito sine qua non de esta acción cautelar, la existencia de un acto u omisión ilegal – es decir, contrario a la ley -, o arbitrario, - esto es, producto del mero capricho de quien lo comete - y que, como consecuencia del mismo afecte, una o más de las garantías preexistentes y protegidas por el constituyente, lo cual será fundamental para la decisión por parte del tribunal ante el cual se interpone el referido arbitrio.

CUARTO: Que, la recurrente ha hecho consistir el acto arbitrario o ilegal, en la decisión de la recurrida de poner término a la relación laboral con la señora nombre reservado, locutora radial, fundado en una supuesta vulneración del principio de probidad y la situación financiera que atraviesa la municipalidad, acto administrativo que, a su juicio, es ilegal al carecer de razonabilidad y fundamentos suficientes, afectando con ello la garantía de igualdad ante la ley al haber sido discriminada arbitrariamente.

QUINTO: Que, de los antecedentes que obran en autos, apreciados conforme a la sana crítica, se tiene que son hechos de la causa los siguientes:

1.- Con fecha 31 de diciembre de 2020, la Municipalidad de Chile Chico, aprueba el contrato de prestación de servicios, entre ésta última, representada por su Alcalde, don Ricardo Ibarra y doña nombre reservado, para hacer labores de locución y grabación de spots en la radioemisora de nombre “Radio Tú”, dependiente de la referida municipalidad, además de otras funciones propias de la emisora.

2.- Dentro de las cláusulas del contrato de prestación de servicios antes referido, en la materia que nos atañe, se deben tener presente las siguientes:

“TERCERO: Se deja constancia que, del presente contrato, no derivan relaciones de dependencia ni de subordinación, que pueden entenderse o estimarse que se trata de un contrato de trabajo, ni en lo principal ni en lo accesorio, teniendo solamente “el municipio” facultades de dirección general de las labores del prestador debiendo ajustarse a la labor convenida, al sentido natural y obvio de su formación, de su oficio y/o ocupación. Así mismo, se deja expresa constancia que el prestador (a) de servicios no es dependiente ni empleado de la Ilustre Municipalidad de Chile Chico y tampoco adquiere por este convenio la calidad de funcionario municipal.

CUARTO: El Municipio se encuentra exonerado de dar cumplimiento al pago de imposiciones previsionales, a ningún título, en el presente o en el futuro, tampoco responderá por enfermedades profesionales o accidentes del trabajo, en consecuencia, el/la prestador/a antes individualizado/a no es funcionario (a) municipal ni adquiere tal carácter por este contrato. En consecuencia, las normas de la Ley 18.883 y las del Código del Trabajo, no tendrán aplicación en el presente contrato.

QUINTO: El presente contrato tendrá una duración desde el 01.01.2021 y hasta el 31.12.2021. La Municipalidad podrá desahuciar el presente contrato sin previo aviso de anticipación y sin expresión de causa, igualmente, podrá el prestador ejercer unilateralmente este derecho, aceptándolo en este caso expresamente el prestador de servicios y renunciando desde ya, al ejercicio de cualquier acción destinada a revertir esta situación, o solicitar la declaración de una eventual relación laboral o al cobro de cualquier tipo de indemnización, entendiéndose que, todos los beneficios pactados terminarán conjuntamente con el presente contrato.”.

“DÉCIMO PRIMERO: las partes dejan expresamente establecido que el “prestador de servicios” solo tendrá derecho al pago de honorarios, por cuanto su gestión es de naturaleza civil, regida por el Código Civil, en su párrafo noveno, Titulo XXVI, Libro IV, respecto de las reglas de arrendamiento de servicios inmateriales, por lo tanto, no recibirá los derechos laborales y provisionales que se establecen en el Código del Trabajo.”

3.- Con fecha 29 de junio de 2021, don nombre reservado, Alcalde de la Municipalidad de Chile Chico, comunicó a doña nombre reservado, que: “a contar de la fecha 01 de julio del año en curso en curso se ha resuelto poner término a la relación laboral que existía entre usted y la Ilustre Municipalidad de Chile Chico por medio de honorarios, y la Ley 20.880, sobre probidad en la función pública y la prevención y sanción de conflictos de intereses.

Los hechos en los que se fundan esta decisión apuntan a la compleja situación financiera que atraviesa actualmente la Ilustre Municipalidad de Chile Chico, lo que en pago de honorarios significa un monto aproximado de ciento cuarenta millones de pesos.

Sin embargo, a fin de año, en caso de verse mejorada la situación financiera existe la posibilidad de volver a solicitar la prestación de sus servicios.”.

SEXTO: Que, para una acertada resolución del asunto, se deben tener presente, además, las siguientes disposiciones:

El artículo 4, de la Ley 18.883, que Aprueba el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, que dispone: “Podrán contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la municipalidad; mediante decreto del alcalde. Del mismo modo se podrá contratar, sobre la base de honorarios, a extranjeros que posean título correspondiente a la especialidad que se requiera.

Además, se podrá contratar sobre la base de honorarios, la prestación de servicios para cometidos específicos, conforme a las normas generales.

Las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto.”.

A su turno, el artículo 1545, del Código Civil, señala que: “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales" SÉPTIMO: Que, de acuerdo a los hechos asentados y las disposiciones legales antes transcritas, podemos advertir que estamos en presencia un contrato de honorarios celebrado entre las partes, de naturaleza civil, por tanto dicho vínculo se rige por las estipulaciones que ambas partes consensuaron y a las cuales se obligaron recíprocamente, siendo tal convención una ley para los contratantes, tal como dispone el artículo 1545, antes transcrito, máxime si las mismas partes acordaron dejar constancia que, del presente contrato, no derivan relaciones de dependencia ni de subordinación, que pueda entenderse que se trata de un contrato de trabajo, sino por el contrario, se manifestó que el “prestador de servicios” solo tendrá derecho al pago de honorarios, por cuanto su gestión es de naturaleza civil, regida por el Código Civil.

OCTAVO: Que, en consecuencia, a juicio de estos sentenciadores, no se advierte el actuar ilegal o arbitrario de la parte recurrida que se ha reclamado por la presente acción cautelar, esto es, la decisión de la recurrida de poner término a la relación laboral con la recurrente, doña nombre reservado, con fundamentos caprichoso o ilegales, toda vez que, en principio, de acuerdo a la ley de contrato de prestación de servicios a honorarios celebrado entre las partes, se encuentran la cláusula que establece la facultad de la Municipalidad de desahuciar el presente contrato sin previo aviso de anticipación y sin expresión de causa, agregando, que igualmente, podrá el prestador ejercer unilateralmente este derecho, aceptándolo, en este caso, expresamente el prestador de servicios y renunciando desde ya, al ejercicio de cualquier acción destinada a revertir esta situación, de modo que no se requiere mayor fundamentación para concluir tal vínculo.

Ante esta situación, un análisis más profundo de la cuestión de fondo planteada por la recurrente, es decir, controvertir la naturaleza jurídica del contrato o de un eventual incumplimiento del mismo en su conclusión, debe ser discutida en el procedimiento de lato conocimiento ejerciendo las acciones pertinentes a dicho fin, dado que se cuestiona el fundamento del término del contrato, los cuales no comparten los recurrentes, alegaciones éstas que exceden la naturaleza cautelar de la presente acción, que por lo demás exige la existencia de un derecho de carácter indubitado y patente, lo que no ocurre en la especie.

NOVENO: Que, en consecuencia, no habiéndose justificado el acto arbitrario o ilegal que motiva la presente acción, se deberá rechazar el recurso de protección que se conoce, según ya se indicó, sin que se advierta una vulneración del artículo 19, de la Constitución Política, en sus números 2, 3, 9 y 16, cuyo análisis pormenorizado resulta inoficioso al faltar un requisito previo de procedencia de la acción, como lo es, la ilegalidad y/o arbitrariedad del acto denunciado, según ya se indicó.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20, de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, cuyo texto refundido se encuentra en el Acta Número 94, del año 2015, se resuelve:

I.- Que, SE RECHAZA, el recurso de protección interpuesto por doña nombre reservado y don nombre reservado, en contra de la Municipalidad de Chile Chico.

II.- Que, no se condena en costas a la parte recurrente, por estimarse que tuvo motivos plausibles para litigar.

Regístrese, notifíquese y archívese en su oportunidad.

Redacción del Ministro Titular, don José Ignacio Mora Trujillo.

Rol N° 286-2021.-