MUNICIPALIDAD DE CISNES con INSPECCION COMUNAL DEL TRABAJO DE PUERTO CISNES

En Coyhaique, diecisiete de mayo del año dos mil veinticuatro.

VISTOS:

Que, con fecha 08 de marzo de 2024, comparece doña Claudia Alejandra Marchant Fryderup, abogado, en representación de la Municipalidad de Puerto Cisnes, ambos domiciliados para estos efectos en domicilio reservado, quien deduce recurso de protección en contra de la Inspección Comunal del Trabajo de Puerto Cisnes, representada legalmente por su Inspector Comunal, don nombre reservado, con motivo de la dictación de la Resolución Exenta N°1105-3855-2024 y Resolución Exenta N°1105-3856-2024, ambas de fecha 07 de febrero de 2024, que rechazan la reconsideración administrativa pretendida por su parte, con lo que se priva, perturba o amenaza los derechos constitucionales de su representada, establecidos en el artículo 19 N° 2, 3 y 24 de la Constitución Política de la República, solicitando en definitiva: “a.- Se invaliden las Resoluciones Exenta N°1105-3855-2024 y N°1105-3856-2024, y conjunto con aquellas los procesos fiscalizatorios que les dieron origen. b.- Se instruya a la Inspección Comunal del Trabajo de Cisnes abstenerse de efectuar calificaciones jurídicas de carácter contencioso, más aún cuando existan antecedentes controvertidos que deban ser resueltos por el tribunal del trabajo competente. c.- Se condene en costas a la recurrida por su actuar arbitrario e ilegal.” (sic)

Con fecha 15 de abril de 2024, la recurrida Inspección Comunal del Trabajo de Cisnes, evacúa el informe solicitado, por el que pide el rechazo de la acción constitucional intentada.

Con fecha 13 de mayo de 2024, se ordenó traer los autos en relación, procediendo a la vista de la causa con fecha 15 del mismo mes y año, con la comparecencia de los letrados don nombre reservado, por el recurso y doña nombre reservado, contra el mismo.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, la recurrente mediante el presente arbitrio constitucional impugna la Resolución Exenta N°1105-3855-2024, emitida por el Inspector Comunal de Puerto Cisnes, que rechazó la solicitud de reconsideración presentada por la Ilustre Municipalidad de Cisnes en contra de la Resolución de Multa N°1870/23/ 33, de fecha 17 de julio de 2023, en el marco de proceso de fiscalización llevado a cabo por el Inspector Sr. nombre reservado, en la que se le sanciona al pago de 5 multas que ascienden en total a la suma de $10.115.060. Alega que este proceso adolece de graves vicios que lo convierten en un acto arbitrario e ilegal, al arrogarse el fiscalizador, facultades jurisdiccionales que no posee, estableciendo y declarando situaciones jurídicas, afectando gravemente las garantías de igualdad ante la ley, las normas del debido proceso y el derecho de propiedad.

Agrega que en un acto arbitrario el Inspector nombre reservado, se entrevistó con los prestadores de servicios, sin presentarse previamente a la Delegada Municipal ni informar los motivos de la fiscalización, entregando a la funcionaria municipal los documentos denominados “Notificación de Inicio de Fiscalización” y “Acta de Constatación de Infracciones y Compromiso de Corrección” requiriendo con plazo fatal para el día 17 de julio del año pasado, se contestara al tenor de las siguientes observaciones:

“1.- Obligación de informar de los riesgos laborales – medidas preventivas y métodos de trabajo correctos.

2.- Comprobantes de pago de remuneraciones (marzo – abril – mayo).

3.- Contrato de trabajo, anexos (copia).

4.- Evaluación de exposición a frío, informe técnico de organismo administrador ACHS”.

En la señalada fecha, el recurrente remitió al fiscalizador el Oficio Ord. N°967-2023, alegando la incompetencia del órgano fiscalizador y en subsidio, contestando cada una de las observaciones.

Sin perjuicio de lo anterior, con fecha 06 de septiembre de 2023, el mencionado Inspector notificó a su representada la Resolución de Multa N°1870/23/33, de fecha 17 de julio de 2023, existiendo un grave vicio en la mencionada resolución de multa al no ponderar los descargos presentados por la Municipalidad, aplicando cinco multas que ascienden a la suma de $10.115.060, mediante interpretaciones normativas erróneas y antojadizas por parte del ente fiscalizador, que además son materias propias de los tribunales de justicia, estimando que la fiscalización de una municipalidad es competencia de la Contraloría General de la República, como lo indica el artículo 1° de la Ley N°10.336, sosteniendo, además, que la Inspección Comunal del Trabajo se atribuyó competencias propias de otro poder del Estado, esto es, la actividad jurisdiccional.

Al respecto cita lo determinado por la Inspección Comunal del Trabajo en su Resolución Exenta N°1105-3855-2024, especialmente por lo señalado en el párrafo cuarto del Considerando N°4, cuestionando que el Inspector Comunal del Trabajo de Puerto Cisnes, califique y determine que una relación contractual entre distintas partes derive de una de carácter civil en una laboral, teniendo presente los antecedentes que acreditan la existencia de contratos de prestación de servicios y en consecuencia estima que debe ser siempre el tribunal laboral competente quien determine la existencia de la relación laboral cuando se cumplan las condiciones prevenidas en la ley y en la jurisprudencia.

Posteriormente, se refiere a la ilegalidad y arbitrariedad contenida en la Resolución Exenta N°1105-3856-2024, emitida por el Inspector Comunal de Puerto Cisnes, y que se pronuncia en rechazo de la solicitud de reconsideración solicitada por la Ilustre Municipalidad de Cisnes, mediante su Oficio Ordinario N°1486, de fecha 23 de octubre de 2023.

Sostiene que lo anterior, es resultado de un proceso vicioso, iniciado mediante un proceso de fiscalización al “Programa de Mejoramiento Urbano” ejecutado por la municipalidad recurrente, fiscalización realizada por el Inspector nombre reservado, el día 23 de mayo de 2023, en la localidad de Puerto Cisnes.

La Resolución Exenta N°1105-3856-2024, es el pronunciamiento de la recurrida en relación a la Reconsideración Administrativa deducida por esta Municipalidad en contra de la Resolución de Multa N°1870/23/ 30, de fecha 05 de julio de 2023 que sanciona a la Municipalidad al pago de 3 multas que ascienden en total a la suma de $8.846.396.

Refiere que el programa indicado considera un subsidio otorgado por el Gobierno Regional para la mantención de áreas verdes en la comuna, el cual se destina para el pago de prestadores de servicios, implementos de seguridad y herramientas y materiales, tal como lo señala la cláusula Séptima del convenio de transferencia de recursos suscrito entre el Gobierno Regional de Aysén y esta entidad, existiendo una relación contractual civil.

Señala que, el día 24 de mayo del año 2023, la Administradora Municipal es entrevistada por el Inspector, quien a pesar de la exhibición de los contratos y de la prevención realizada, entrevistó de forma directa con los prestadores de servicios, exigiendo numerosa documentación en relación a la ejecución del programa y finalmente se hizo entrega por parte del fiscalizador del “Acta N°84” y posteriormente la recurrente a través de Oficio N°745-2023, de fecha 01 de junio de 2023, expresó las circunstancias relativas a la calidad de los prestadores de servicios.

No obstante, lo anterior, el día 14 de junio de 2023, el fiscalizador nuevamente concurrió a oficinas, entregando a la Administradora Municipal el “Acta de Constatación de Infracciones y Compromiso de Corrección”, requiriendo además con plazo fatal para el día 23 de junio del año pasado, se contestarán las siguientes observaciones:

“1.- No escriturar contrato de trabajo dentro de plazo legal y/o actualizar.

2.- No pagar remuneraciones en forma íntegra o correctamente 3.- No entregar elementos de protección personal, no capacitar respecto del uso de los EPP 4.- No cumplir disposiciones del descanso.”

Agrega que, en la fecha fatal remitió el Oficio Ord. N°856-2023, en el cual se alegó la incompetencia del órgano fiscalizador, y en subsidio, se contestó cada una de las observaciones, remitiendo los verificadores correspondientes a cada uno de los puntos, destacando que el programa no consideraba la contratación de trabajadores amparados bajo el Código del Trabajo, de manera que era improcedente tal fiscalización respecto de prestadores de servicios.

Acusa una serie de hechos irregulares ocurridos previos a la notificación de la Resolución de Multa, sin embargo, con fecha 06 de septiembre de 2023, el Inspector notificó a su representada la Resolución de Multa N°1870/23/30, dictada con fecha 05 de julio de 2023, la cual no pondera y aún menos tiene a la vista los descargos presentados por esta Municipalidad, sancionando a la recurrente con cinco multas que ascienden a la suma de $8.846.396.

Igualmente, acusa que la Inspección Comunal del Trabajo excede el ámbito de sus atribuciones de fiscalización, atribuyéndose competencias propias de otro poder del Estado, esto es, la actividad jurisdiccional, en virtud de los artículos 76 de la Constitución Política y, 1 y 5 del Código Orgánico de Tribunales, citando el párrafo tercero del Considerando N°4, de la Resolución Exenta N°1105-3856-2024.

Alega que, no puede el Inspector Comunal del Trabajo de Puerto Cisnes calificar y determinar que una relación contractual entre distintas partes derive de una de carácter civil en una laboral, más aun teniendo presente los antecedentes que acreditan la existencia de contratos de prestación de servicios que se rigen, en primer término, por las reglas fijadas en el respectivo convenio y, en subsidio, por las normas del Código Civil, particularmente, las normas sobre arriendo de servicios inmateriales, consagrada en los artículos 2006 y siguientes de dicho cuerpo normativo, por lo que no es competencia de la Inspección Comunal del Trabajo de Cisnes, el valorar la existencia de una relación laboral si las personas fiscalizadas poseen convenios de prestación de servicios, materia entregada en forma exclusiva a los tribunales de justicia en sede laboral.

Finalmente, manifiesta que lo anterior vulnera las garantías de igualdad ante la ley; igual protección de la ley; y el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales, consagrado en el artículo 19 N° 2, 3 y 24 de la Constitución Política de la República.

SEGUNDO: Que, la parte recurrida, al evacuar el informe de rigor, plantea que, con fecha 24 de mayo de 2023, se realizó un procedimiento de inspección en las dependencias de la Ilustre Municipalidad de Cisnes, en virtud de un Programa Regional de Fiscalización instruido por la Dirección Regional del Trabajo de Aysén, respecto del programa mantención de áreas verdes, parque y jardín, a cargo del fiscalizador de la Inspección Comunal del Trabajo de Cisnes, don nombre reservado, quien entrevista a nombre reservado, Jefe de Operaciones, explicando éste último que en total son 14 trabajadores que prestan servicios desde abril del año en curso, no obstante, todos mantienen relación laboral mediante prestación de servicios con boletas de honorarios pero con subordinación de los trabajadores de toda su cuadrilla.

La fiscalización se derivó a la directora de Administración y finanzas, Srta. nombre reservado, para consultar acerca de los contratos de trabajo, comprobantes de pago de remuneraciones y registros de entrega de elementos de protección personal, dejándose requerimiento documental y citación.

Con fecha 14 de junio de 2023, el fiscalizador informó que se constataron infracciones laborales, dado la inexistencia de copias de contratos de trabajo y comprobantes de pago de sus respectivas remuneraciones, allanándose los fiscalizados a corregir los hechos consignados, levantándose acta formulario FI-3, otorgándose un plazo de 7 días hábiles para acreditar la corrección.

Agrega que el fiscalizador del Servicio pudo constatar tres infracciones, por lo cual se cursó la sanción administrativa Nº 1870/23/30-1-2-3 de fecha 05.07.2023 y que versa sobre no escriturar el contrato de trabajo respecto de los trabajadores que indica, no pagar remuneraciones consistentes en sueldo base y bonos adicionales y no exhibir toda la documentación exigida que deriva de las relaciones de trabajo, necesaria para efectuar las labores de fiscalización, según el detalle que se acompaña.

Se dedujo reconsideración de multa administrativa la que se rechaza a través de Resolución Exenta N° 1105-3856/2024 de fecha 07.02.2024 del Inspector Comunal del Trabajo de Cisnes, don nombre reservado.

Acota que con fecha 07 de julio de 2023 y en lo atingente a la Resolución exenta Nº1105-3855/2024, indica que, en virtud de un Programa Regional de Fiscalización instruido por la Dirección Regional del Trabajo de Aysén, se llevó a cabo procedimiento de inspección en las dependencias de la Ilustre Municipalidad de Cisnes, asignada al mismo fiscalizador quien da inicio al procedimiento entrevistando a la Sra. nombre reservado, delegada municipal de La Junta, quien consultada en relación a las cuadrilla de trabajo del programa Parque y Jardín, explicó que se trata de dos grupos de trabajadores, que prestan servicios desde enero del año en curso, que el municipio mantiene relación laboral bajo boletas de honorarios ya que el programa del Gobierno Regional así lo establece y lo permite, no obstante, “creo que todos ellos deberían tener escriturado un contrato de trabajo”.

Consultada, respecto de la jornada de trabajo, refirió bajo el cumplimiento del principio de bilateralidad que el personal de parque y jardín de la Localidad de la Junta, tiene una jornada de trabajo que se distribuye de lunes a jueves de 08:00 a 17:00 horas. Posteriormente el viernes desde las 08:00 a 14:00 horas, precisando que no se generan turnos los sábados, domingos ni festivos.

Finalizado el procedimiento, se levantó acta de constatación de infracciones y compromiso de corrección con fecha 07/07/2023, fecha de comparecencia y citación 17/07/2023 a las 09:00 horas. Transcurrido el plazo la fiscalizada no compareció y no acreditó corrección, concluyéndose el procedimiento con aplicación de multas administrativas.

En el curso de la fiscalización se pudo constatar cinco infracciones, por lo cual cursó la sanción administrativa Nº 1870/23/33 -1, 2, 3, 4 y 5 de fecha 17.07.2023, que versa sobre: no pagar las remuneraciones consistentes en sueldo base y bonos adicionales respecto de los trabajadores que indica, no tomar todas las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y salud de los trabajadores, al no mantener las condiciones adecuadas de seguridad y salud laboral al no identificar los peligros y evaluar los riesgos que están presentes en la faena en mejoramiento, parque y jardín, de la localidad de La Junta, según el siguiente detalle: no evaluar en conjunto con el organismo administrador de la ley n° 16.744, la exposición ocupacional al frio y no implementar medidas preventivas, tales como proporcionar ropa adecuada, el incumplimiento a las medidas básicas de seguridad en los lugares de trabajo implica desproteger la vida y salud de los trabajadores, que afectó a los trabajadores que indica; no informar a los trabajadores de los riesgos inherentes que entrañan sus labores, las medidas preventivas pertinentes y los métodos de trabajo correcto, respecto de los elementos, productos y sustancias que deban utilizar en los procesos productivos o en su trabajo, sobre la identificación de los mismos, límites de exposición permisibles y de los peligros para la salud y las medidas de control, lo anterior, respecto de los trabajadores que ejecutan faena en el programa mejoramiento, parque y jardín, tal hecho es un incumplimiento a las obligaciones legales sobre prevención de riesgos profesionales y del derecho a saber e implica no disponer medidas que protejan eficazmente la vida, salud e higiene de los trabajadores al interior de la empresa; no escriturar los contratos de trabajo respecto de los trabajadores que se indican; no exhibir toda la documentación exigida que deriva de las relaciones de trabajo, necesaria para efectuar las labores de fiscalización.

La empresa dedujo reconsideración de multa administrativa el día 23.10.2023 ante esta Inspección Comunal del Trabajo de Cisnes, solicitando dejar sin efecto resolución de multa 1870/23/33-1, 2, 3, 4 y 5, de fecha 17.07.2023, la que es rechazada a través de Resolución Exenta N° 1105-3855/2024 de fecha 07.02.2024 del Inspector Comunal don nombre reservado.

En cuanto a ilegalidad y arbitrariedad contenida en la Resolución Exenta N° 1105-3855-2024, señala que, el procedimiento fue llevado a cabo en las dependencias de la Municipalidad de Puerto Cisnes, respecto del programa mantención de áreas verdes, parque y jardín, procedimiento bajo el Nº de comisión 1105/2023/84 y lo verificado durante el procedimiento llevado a cabo, fue una relación de índole laboral, la que, al no encontrarse formalizada, se procede a sancionar, dando origen a las tres sanciones que hoy se recurre y persiguen sean dejadas sin efecto, agregando que la Contraloría General de la República, ha reconocido la competencia de la Dirección del Trabajo para fiscalizar la normativa laboral, previsional y de seguridad y salud en el trabajo, respecto de la relación que se produce entre las Municipalidades.

Añade que, el elemento que determina el carácter de trabajador es el vínculo de subordinación y dependencia, el cual, según la reiterada doctrina de esta Dirección, se materializa a través de diversas manifestaciones concretas, tales como continuidad de los servicios prestados en el lugar de faenas, cumplimiento de un horario de trabajo, supervigilancia en el desempeño de las funciones, obligación de ceñirse a instrucciones impartidas por el empleador, etc., estimándose, además, que el vínculo de subordinación está sujeto en su existencia a las particularidades y naturaleza de la prestación del trabajador, y estos deben ser acreditados en cada caso en particular conforme al principio de realidad.

Finalmente, señala que no existen garantías constitucionales quebrantadas, por cuanto el fiscalizador ha actuado ajustado a derecho y en cuanto a las facultades que la Constitución Política de la República le otorgan y las leyes vigentes, no es del caso sostener que ha actuado de manera arbitraria o ilegal, toda vez que ley, doctrina y jurisprudencia le otorgan las facultades fiscalizadoras y sancionatorias, de ningún modo es dable concluir que ha privado, amenazado o perturbado el derecho de la recurrente.

TERCERO: Que, el recurso de protección fue concebido para restablecer el imperio del derecho y resguardar el orden jurídico vigente cuando éste se ve alterado a causa de actuaciones arbitrarias o ilegales que perturban o amenazan el legítimo ejercicio de algunas de las Garantías Constitucionales contempladas en el artículo 19, de la Carta Fundamental.

CUARTO: Que, la arbitrariedad, necesariamente, desde el punto de vista conceptual, debe vincularse y relacionarse con la noción de actuares u omisiones que pugnan con la lógica y la recta razón, contradiciendo el normal comportamiento, sea de la autoridad o de los seres humanos en particular, que se rige por el principio de racionalidad, mesura y meditación previa a la toma de decisiones y no por el mero capricho o veleidad.

Por su parte, la existencia de ilegalidad, conjuga tanto la idea de lo contrario a derecho o más técnicamente, el no respetarse o infringirse una norma jurídica.

QUINTO: Que, de acuerdo con los antecedentes ventilados por las partes, se concluye que la materia discutida consiste en dilucidar si la Resolución Exenta N°1105-3855-2024 y, la Resolución Exenta N°1105-3856-2024, ambas de fecha 07 de febrero de 2024, que rechazan solicitud de reconsideración administrativa presentada por la recurrente, resultan ser ilegales o arbitrarias, conculcando las garantías constitucionales consagradas en el artículo 19 N° 2, 3 y 24 de la Constitución Política de la República.

SEXTO: Que, conforme a lo expuesto en autos, es preciso indicar que el recurso de protección no tiene por objeto reemplazar procedimientos específicos que contempla la legislación actual, para discutir cuestiones de fondo, respecto de quienes han sido perjudicados por la dictación de un acto administrativo, como ocurre en la especie, ya que la pretensión recursiva del accionante constitucional, consiste en un reclamo de la multa impuesta, cuya procedencia cuestiona la recurrente sosteniendo que la Inspección Comunal del Trabajo de Cisnes, habría excedido sus facultades al calificar de laboral la relación que une a los trabajadores con la Municipalidad fiscalizada, siendo dicha calificación jurídica competencia exclusiva de los Tribunales Laborales, resultando viciado el procedimiento de fiscalización y arbitrarias e ilegales la Resolución Exenta N°1105-3855-2024 y la Resolución Exenta N°1105-3856-2024, ambas de fecha 07 de febrero de 2024, que rechazan la solicitud de reconsideración administrativa.

Que, al respecto, la Excma. Corte Suprema ha señalado reiteradamente que el recurso de protección no es el camino idóneo para reclamar contra multas impuestas por la autoridad administrativa de orden laboral, puesto que no fue concebido como un sustituto procesal de acciones y procedimientos ordinarios existentes en la legislación.

Que, en el caso concreto existen otras acciones orientadas a impugnar las resoluciones de multa aplicadas por la autoridad administrativa, a través de un procedimiento de cognición, declarativo, de lato conocimiento, desde que la discusión que se plantea en el presente recurso, exige evaluar la existencia misma de las infracciones administrativas, y revisar los antecedentes y circunstancias que llegaron a su imposición por parte del fiscalizador, lo que en atención a su naturaleza no corresponde a una materia posible de dilucidar a través de la acción cautelar intentada, ya que ésta no constituye una instancia declarativa de derechos, sino que de protección de aquellos que, siendo preexistentes e indubitados, se encuentran conculcados por una acción u omisión arbitraria e ilegal y en condición de ser protegidos, lo que en la especie no ocurre.

Que, si bien es cierto, la presente acción constitucional es “sin perjuicio de otros derechos que pueda hacer valer el afectado ante la autoridad o los tribunales correspondientes”, al ser lo recurrido un acto administrativo, se pretende usar esta instancia como un recurso jurisdiccional, que se transformaría en un medio de impugnación de tales actos, dictados por la autoridad pertinente que actúa dentro de sus competencias, siendo el Juzgado de Letras del Trabajo la sede natural y especializada para conocer y resolver esta clase de asuntos.

SÉPTIMO: Que, en consecuencia, ante la impertinencia de conocer un conflicto de esta naturaleza, a través de la vía constitucional intentada, se concluye que no existe un acto u omisión que haya provocado la privación, perturbación o amenaza de alguna garantía fundamental, por lo que no queda otra alternativa que desestimar el presente recurso de protección planteado, al encontrarse la situación denunciada bajo la protección de un procedimiento legal que garantiza el respeto de los derechos de todos los intervinientes.

Por estas consideraciones y teniendo, además, presente lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado, de 24 de Junio de 1992, de la Excelentísima Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Garantías Constitucionales, y sus modificaciones posteriores, SE RECHAZA, sin costas, el recurso de protección deducido por doña Claudia Alejandra Marchant Fryderup, abogado, en representación de la Municipalidad De Puerto Cisnes, en contra de la Inspección Comunal Del Trabajo De Puerto Cisnes.

Regístrese, notifíquese y archívese en su oportunidad.

Redactado por la Ministro Titular, doña Natalia Marcela Rencoret Oliva.

Rol N°: 24-2024 (Protección).-