Protección contra Hospital de Coyhaique

Coyhaique, siete de Diciembre de dos mil diecisiete.

VISTOS:

Que, con fecha veintidós de Septiembre de dos mil diecisiete, comparece don Luis Contreras Pavéz, abogado, en representación de doña nombre reservado, RUT RUT reservado, matrona, ambos domiciliados en domicilio reservado, quien, en ejercicio del derecho que le confiere el artículo 20 de la Constitución Política de la República, recurre de protección en contra del Hospital de Coyhaique, representado por su Director don nombre reservado, o por quien lo subrogue o reemplace legalmente, ambos con domicilio en domicilio reservado, por la acción u omisión ilegal y arbitraria que vulnera sus derechos y libertades fundamentales, establecidas en los numerales 1, 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, al disponer, a contar del mes de Agosto de 2017, la reducción de las remuneraciones de la recurrente del grado 7° al grado 10° EUS, solicitando, en definitiva, que se acoja el presente recurso y se deje sin efecto la reducción de remuneraciones, que corresponden al grado 7° EUR, debiendo arbitrar medidas para el reintegro íntegro de las remuneraciones entre Agosto de 2017 a la fecha efectiva del imperio del derecho, con costas, acompañando la documentación que corre de fojas 1 a 45.

Con fecha veinticinco de Septiembre de dos mil diecisiete se declaró admisible el recurso de protección y se ordenó pedir informe al recurrido.

Con fecha veintinueve de Septiembre de 2017, rola informe del recurrido, quien solicita se rechace el recurso en virtud de los argumentos expuestos en su informe, con costas.

Con fecha dos de Diciembre de dos mil diecisiete se trajo los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, la recurrente de protección doña nombre reservado, funda su acción cautelar indicando que el 24 de Agosto de 2017 recibió la última colilla de pago de sus remuneraciones enterándose que habían sido rebajadas al grado 10 EUS sin notificación previa ni fundamento alguno.

Señala que ingresó el año 1992 al Servicio de Salud Aysén, y el año 2002 a la planta del Hospital Regional, en calidad de contrata, estamento en el que se mantiene hasta la fecha, y que desde entonces hasta el año 2016 siempre ha sido calificada en Lista 1, ”Distinción”, y que en Junio del año 2015 se le designó como Primer Subrogante de la Subdirección de Gestión de Personas del Hospital, cargo en el cual se dedicaba al área de capacitaciones, como encargada y jefa de dicha área, y en virtud del cual percibió una renta líquida mensual de $2.300.000.- durante los años 2015, 2016 y hasta Julio de 2017, según la escala de remuneraciones correspondiente al grado 7° EUS.

Sostiene que desde Agosto del año en curso se rebajó su remuneración al grado 10° EUS, lo que atentaría de manera arbitraria e ilegal su derecho a la igualdad ante la ley, consagrado en el artículo 19 numeral 2 de la Constitución Política de la República, toda vez que se habrían infringido los artículos 11, 13 y 41 de la Ley 19.880, disposiciones que exigen que los actos administrativos deben ser fundados, motivados y expresar los recursos y órganos administrativos o jurisdiccionales pertinentes y plazos para impugnarlos, todo lo cual no aconteció en este caso ya que la recurrente sólo se enteró del acto que reclama al recibir su liquidación de sueldo el día 24 de Agosto de 2017, lo que a su juicio importaría trasgresión de la referida garantía constitucional porque importaría una discriminación o diferencia arbitraria e ilegal al no respetar los procedimientos idóneos que establece la ley.

Concatenado a lo anterior, cita el artículo 53 de la Ley 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado, en cuya virtud la autoridad no puede actuar discrecionalmente sino que además debe promover la trasparencia de la actuación de los administradores del poder público permitiendo a los administrados el oportuno acceso a la información de sus actuaciones.

Asimismo sostiene la conculcación del derecho de propiedad del numeral 24 de la norma constitucional ya referida, por cuanto entiende que se habrían afectado sus remuneraciones, en circunstancias que detentaría un derecho de propiedad incorporal sobre su cargo grado 7° EUS, reconocido en sus liquidaciones de sueldo durante el año 2016 y hasta Julio de 2017, conforme liquidaciones de sueldo acompañados a la acción de protección, por lo que debiera continuar gozando de dicho grado de remuneraciones no existiendo acto administrativo fundado ni comunicado a ella que justifique la rebaja en cuestión, citando al efecto la causa Rol 112-2017 de esta Corte de Apelaciones en la que se habría razonado en tal sentido.

Por último, plantea que el acto que reclama también habría significado la trasgresión del derecho a la integridad psíquica de la recurrente por cuanto se habría lesionado su tranquilidad emocional y laboral, máxime si dicha decisión no le habría sido comunicada con la debida antelación.

SEGUNDO: Que, el recurrido don nombre reservado, al evacuar su informe, con fecha veintinueve de Noviembre de dos mil diecisiete, pidió el rechazo de éste, con expresa condena en costas, por estimar que se adoptó la decisión de regularizar el grado de la recurrente a aquél que por resolución siempre le correspondió, basado en razones del servicio y que como facultades del cargo que detenta como Director del Hospital Auto Gestionado, emanan de la letra f) del artículo 37 del DFL n° 1/2005, por lo que no existiría acto arbitrario e ilegal.

En tal sentido, manifiesta que la última prórroga de contrato de la recurrente fue el 30 de Noviembre de 2016, por Resolución n° 8.758, desempeñándose en el área de capacitación como encargada y jefa de tal unidad.

Contextualizando su actuación indica que, una vez que asumió la Dirección del Hospital Regional de Coyhaique, procedió a revisar la situación de todos los funcionarios y sus grados conforme las funciones que efectivamente realizan, encontrando diferencias evidentes entre funciones y grados. Que la entonces Directora del Establecimiento, doña nombre reservado, por Resolución Exenta n° 121, de 13 de Enero de 2015, estableció que los grados EUS correspondieran a las funciones y responsabilidades establecidas en el organigrama, asentando que la jefatura de capacitación es grado 10° EUS, y que, con lo mismo, la última Resolución que dice relación con la situación laboral de la recurrente es la Resolución n° 4.610, de 17 de Junio de 2015, donde se le designa como primer subrogante de la Subdirección de Gestión de Personas en grado 10° EUS, lo que se condice con el registro que al efecto mantiene Contraloría General de la República.

Así, entonces, al conocer la situación de la recurrente, se le citó a una reunión en la que se le habría explicado la situación, todo lo cual habría sido entendido y aceptado por ésta.

Alude con ello a la legalidad del acto impugnado y al régimen de derecho público al que están sometidos los funcionarios públicos, citando en tal sentido el principio de confianza legítima, que es el que debe haber entre trabajadores y el órgano de la administración del Estado respecto de prórrogas sucesivas de funcionarios a contrata, orientado a las no renovaciones de contratas y a los términos anticipados, pero que no sería aplicable para modificaciones de grado.

Asimismo sostiene que la recurrente no podría considerar vulneradas sus garantías constitucionales por la medida adoptada a través de la decisión cuestionada, ya que, de aceptarse dicho planteamiento, habría que concluir que cada vez que los organismos del Estado ejercen sus potestades relativas a la administración y organización interna de sus servicios, estarían realizando actos ilegales y arbitrarios en contra de los involucrados, atendido que todo individuo, como es propio del ser humano, sufriría una alteración emocional al reubicarlos por razones de buen servicio u otorgarles el grado remuneratorio correspondiente a la función que desempeña aun cuando esto se ajuste plenamente a derecho, y que dirían relación a las funciones propias del cargo de Director del Hospital auto gestionado, conforme lo dispuesto en el artículo 64º del Estatuto Administrativo y en los artículos 24 y 36, letra c) y f) del D.F.L. Nº 1/2005, por lo que la decisión habría sido adoptada en el ejercicio de las prerrogativas que posee la autoridad y, por lo mismo, a fin de indagar eventuales responsabilidades por la autorización del pago de remuneraciones en un grado que no le correspondía a la recurrente, sin el acto administrativo que lo avalara, ha significado además la instrucción de sumario administrativo.

Finalmente expone que no ha existido infracción de garantía constitucional alguna por cuanto se ejerció una potestad relativa a la administración del servicio, rechazando la supuesta afectación de los derechos invocados por la recurrente y, en particular, respecto de la afección a la integridad psíquica producto del acto recurrido, el cual le habría provocado una enfermedad laboral, manifiesta que ello no es efectivo ya que la Resolución de calificación de los accidentes y enfermedades de la Ley 16.744, emitida por la Asociación Chilena de Seguridad, respecto a la licencia presentada por la recurrente, se confirma que su enfermedad es de carácter común; respecto de la afección a la igualdad ante la ley, tampoco sería tal ya que no se han efectuado diferencias arbitrarias respecto de la recurrente y otros funcionarios; y por último, tampoco respecto al derecho de propiedad, ya que no se le otorgó por resolución la titularidad del grado 7° EUS que reclama, garantías todas respecto de las cuales no señala como se habrían lesionado, motivos por los que en definitiva peticiona se rechace en todas sus partes el recurso de autos por improcedente e infundado, con expresa condenación en costas.

TERCERO: Que, como lo ha sostenido reiteradamente la Excma. Corte Suprema, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República constituye jurídicamente una acción de evidente carácter cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

CUARTO: Que, como aparece de su propia definición, es requisito sine qua non de esta acción cautelar, la existencia de un acto u omisión ilegal - esto es contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1° del Código Civil -, o arbitrario, - esto es, producto del mero capricho de quien lo comete - y que, como consecuencia del mismo afecte, una o más de las garantías preexistentes protegidas, lo cual será fundamental para su decisión, por el tribunal ante el cual se interpone.

QUINTO: Que, así entonces, deberá resolverse si el acto que motiva la presente acción, que emana del Director del Hospital de Coyhaique, ha sido ilegal o arbitrario, o por el contrario lo ha sido dentro de sus facultades y atribuciones para adoptar tal decisión, que consistiría en la regularización de las remuneraciones de la recurrente conforme al grado de la Escala única de Sueldos que le corresponde por el cargo y las funciones que desempeña en el Hospital Regional de Coyhaique.

SEXTO: Que, para ello, resulta primeramente necesario tener presente que, en lo que respecta a las actuaciones de la autoridad administrativa, la Ley 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, establece en su artículo 3 que “Las decisiones escritas que adopte la administración se expresarán por medio de actos administrativos. Para efectos de esta ley se entenderá por acto administrativo las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública. Los actos administrativos tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones”, y que “Las resoluciones son los actos de análoga naturaleza que dictan las autoridades administrativas dotadas de poder de decisión”.

Así, el fundamento de esa atribución reside, por una parte, en la misma potestad de que está investida dicha autoridad para dictar actos administrativos, esto es, emitir declaraciones unilaterales de voluntad conducentes a cumplir el cometido estatal de atender necesidades colectivas, siendo fundamental dentro del concepto de acto administrativo, el carácter de decisión que éste tiene ya que, a través suyo, el Estado adopta decisiones de aplicación del ordenamiento jurídico público a un caso en particular que puede afectar o favorecer a una o varias personas.

SÉPTIMO: Que, atendido lo precedentemente señalado, y considerando los antecedentes reunidos y alegaciones efectuadas por las partes en estrados por el abogado don Luis Contreras Pavéz, en representación de la recurrente, y don nombre reservado, por el recurrido, es posible dar por sentado lo siguiente:

a) Que, por Resolución Exenta n° 121, de 13 de Enero de 2015, de la entonces Directora del Hospital de Coyhaique y considerando la necesidad de establecer grados en las remuneraciones a la función y responsabilidad establecida por organigrama del Establecimiento, para ordenar y establecer un control sobre los grados y funciones que desempeñan los funcionarios del Hospital Regional de Coyhaique, se definió una tabla de grados y, es así, que, por esta Resolución se dispuso los grados de la Escala Única de Sueldos, pudiéndose constatar que la Jefatura de Capacitación, cual es la que realizaba la recurrente, tiene grado 10° EUS y que la Subdirección de Gestión de Personas ostenta el grado 7°.

b) Que, por Resolución n° 4.610, de 17 de Junio de 2015, dictada por la autoridad respectiva, se designó como primer subrogante de la Subdirección de Gestión de Personas, a la recurrente doña nombre reservado, comprobándose de la misma resolución que ésta ostenta la calidad jurídica de contrata, grado 10 EUS.

c) Que, de Memorándum n° 85/2017, de 27 de Septiembre de este año, dirigido por la Jefa de la Oficina de Personal del Hospital Regional al Director de éste, le informa que tras auditoría interna realizada en la Oficina de Personal se pudo constatar que no existe una resolución de nombramiento para la Señora nombre reservado, la recurrente, como titular del cargo de nombre reservado, estando vigentes a la fecha las resoluciones de nombramiento a que se hizo referencia en las letras anteriores, agregando dicho informe que la funcionaria anterior habría percibido remuneraciones equivalentes a un grado correspondiente al titular del cargo de Subdirector, lo que no correspondería por no existir tal nombramiento.

d) Que, por Resolución Exenta 2.348, de 30 de Marzo de 2017, se encomendó, a contar del 29 de Marzo del 2017, la función directiva de nombre reservado al Profesional don nombre reservado, ingeniero comercial y, por Resolución Exenta n° 4523, de 01 de Junio de 2016, se nombró a contar de la fecha indicada como nombre reservado, al profesional don nombre reservado, administrador público, grado 7°, 44 horas contrata del Hospital Regional Coyhaique.

OCTAVO: Que, conforme se desprende de la documental allegada a la causa y, además es un hecho que no se encuentra controvertido, que la recurrente ingresó a prestar servicios a contar del año 2002 en el Hospital Regional de Coyhaique, en calidad de contrata, como Jefe de Capacitación con el grado 10 de la Escala Única de Sueldos y que, posteriormente, a contar del mes de Enero del año 2015, por lo motivos que se señaló en la Resolución Exenta 121, se asignó el grado 7° al cargo de nombre reservado, pero expresamente, en la misma resolución ya señalada, se dejó constancia que al establecerse los grados de la EUS a la función y responsabilidad establecida por el Organigrama del Hospital, ello era mientras se desempeñaba la función encomendada, debiendo el funcionario volver a su grado de origen al terminar su labor en el cargo, según tabla que muestra las respectivas unidades o funciones.

También se encuentra acreditado que por Resolución Exenta N° 4523, de 01 de Junio de 2015, se nombró, a contar de esa fecha en calidad de titular y como nombre reservado, al profesional don nombre reservado, y que, por Resolución Exenta 2.348, de 30 de Marzo de 2017, se nombró en su lugar, y en el mismo cargo en cuestión, a don nombre reservado, al menos desde el 01 de Junio de 2016.

NOVENO: Que, de lo dicho, entonces, aparece que el cargo que la recurrente alega detentar y en cuya virtud le habilitaría percibir remuneraciones como grado 7° EUS, no le corresponde, sino que a las personas antes mencionadas, resultando en consecuencia insostenible que la titular del cargo en cuestión fuese doña nombre reservado, recurrente de protección, respecto de la cual, además, no existe resolución administrativa que la nombre en tal calidad, sino que únicamente se le designó como subrogante, calidad que importa el ejercicio ocasional y esporádico de la función en caso de no encontrarse en funciones su titular.

Lo anterior, se ve a su vez corroborado por la planilla del Servicio de Salud Aysén acompañada a los autos, en la que se señala que a la recurrente, según consta de las prórrogas de su cargo a contrata, y conforme también lo plantea en el escrito del recurso de protección, le corresponde el cargo profesional grado 10° EUS.

Que, en consecuencia, no puede sino concluirse e incluso ello no se encuentra controvertido que la recurrente, dentro del organigrama correspondiente ha tenido y tiene el grado 10, aunque por los efectos de las subrogaciones que efectúa se le remuneró de acuerdo al grado 7°.

DÉCIMO: Que, por lo antes señalado, y considerando que la recurrente no es titular del grado 7° de la Escala Única de Sueldos, que señala ostentar, por cuanto no se acreditó la existencia del acto administrativo que así la nombre y remunere y, por el contrario, si se encuentra comprobado que su grado es el 10° de dicha escala, ello lleva a la conclusión que, de modo alguno, se puede considerar que la recurrente, en forma ilegal y arbitraria, le haya efectuado una rebaja del grado ni una modificación del mismo, habiéndose ceñido estrictamente, al constatar la anomalía existente, a efectuar el pago de sus remuneraciones según las funciones que la recurrente ejerce y para las cuales fue nombrada y, que son, precisamente, las del grado 10°.

Establecer lo contrario significaría que un funcionario por el sólo hecho de ser designado para prestar sus servicios, en calidad de subrogante, en un cargo de mayor responsabilidad, en forma esporádica, ocasional o accidental, adquiera, por este solo hecho, ipso facto, definitiva y permanentemente, un grado superior respecto del cual se encuentra nombrado, lo que repugna la más elemental lógica, más aún, si no existe una resolución mediante la cual aquella haya accedido a un grado superior, lo que no es aceptable jurídica y administrativamente.

UNDÉCIMO: Que, no puede desconocerse que las resoluciones de la autoridad efectivamente deben ser fundadas y fundamentadas y, si bien, en el presente caso, no existe alguna resolución o dictación de un acto administrativo que, formalmente, le haya sido comunicado a la recurrente, en orden a advertirle la decisión de retomar su grado, ello no aparece necesario ni obligatorio puesto que la dictación de tal decisión sería solamente de carácter formal puesto que lo que ocurre, en este caso, es solo haberse regularizado su situación funcionaria y remunerativa en atención a no desempeñar, actualmente, el cargo de Subdirectora de nombre reservado, que, como se dijo, se encuentra servido por otro funcionario pero de modo alguno se efectuó una rebaja en su grado sino que conserva el mismo, que siempre ha tenido, es decir, grado 10°.

DUODÉCIMO: Que, en atención a lo expresado con anterioridad, considerando que la recurrente no es titular del grado 7° EUS, dado que no existe acreditivo alguno que dé cuenta que fue nombrada como titular para el cargo de que se trata, y solo cumplió labores como subrogante en éste, debiendo volver al cargo originario que realmente tiene, no se divisa la existencia de un acto ilegal o arbitrario por parte del señor Director del Hospital de Coyhaique, constatándose que éste solo procedió a ejercer las facultades y atribuciones que le asisten, procediendo a comunicar, a la recurrente, aunque sea por vía informal, que se le debe remunerar en el grado que, efectivamente, tiene y le corresponde, esto es, grado 10°, facultades que emanan de lo señalado en el artículo 64 del estatuto administrativo en cuanto la autoridad debe ejercer un control jerárquico permanente del funcionamiento de los órganos y de la actuación del personal de su dependencia, tanto en la eficacia y eficiencia, como en la legalidad y oportunidad de las actuaciones, y de la aplicación de las normas dentro del ámbito de las atribuciones que le competen.

Que, asimismo, en el Director del Hospital, se encuentran radicadas las funciones de dirección, organización y administración del correspondiente establecimiento, teniendo como atribuciones, entre otras, la de ejercer las funciones de administración del personal y dentro del ámbito de ello, le empece todo aquello relativo a suplencias, capacitación, calificaciones, jornadas de trabajo, comisiones de servicio, cometidos funcionarios y reconocimiento de remuneraciones, según lo establece el DFL N° 1 del año 2005, por lo que la mera regularización del grado remuneratorio se encuentra, plenamente, dentro del ámbito de sus potestades por lo que, en definitiva, no se vislumbra que, en el presente caso, por parte de la recurrida, se haya actuado antijurídicamente, con vulneración de la ley y derechos de la recurrente ni tampoco en forma arbitraria o se haya vulnerado alguna de las garantías constitucionales señaladas en el artículo 19 n° 1, 2 y 24 de la Constitución Política de la República, hechas valer; motivos por los cuales el recurso de protección planteado debe ser desestimado.

Con lo expuesto, mérito de autos y lo establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de 24 de Junio de 1992, de la Excma. Corte Suprema de Justicia, sobre Tramitación y Fallo del Recurso sobre Garantías Constitucionales, y sus modificaciones, se resuelve que SE RECHAZA, sin costas, el recurso de protección deducido por don Luis Contreras Pavéz, abogado, en representación de doña nombre reservado, RUT RUT reservado, matrona, en contra del Hospital de Coyhaique, representado por su Director, don nombre reservado.

Acordada con el voto disidente de la Ministro Titular doña Alicia Araneda Espinoza quien fue de parecer de acoger el presente recurso por los siguientes fundamentos:

Que, según se desprende de los antecedentes adjuntos a esta acción cautelar, la recurrente se enteró de la situación de rebaja de sus remuneraciones cuando recibió su liquidación, y no por un acto administrativo formal emanado de la autoridad superior del Servicio respectivo, por lo que no fue notificada de aquello, precisamente porque tal acto no existía todavía, tomando conocimiento de la decisión reclamada, con posterioridad, a través de una conversación en la oficina del representante del recurrido Hospital de Coyhaique, faltando los requisitos legales exigidos para un acto administrativo de tal envergadura, lo que hace que la decisión cuestionada resulte carente de los fundamentos necesarios para su validez, determinando que ésta se transforme en arbitraria, puesto que no lleva inserta las razones jurídicas, reglamentarias y de hecho que sirven de fundamento a esa decisión, la cual debe quedar reflejada en una resolución motivada; obligación legal que tiende a transparentar los actos del mismo recurrido, de forma tal que un afectado con una medida de naturaleza gravosa como la que se conoce, por su significación personal y social, sea informado en forma suficiente y adecuadamente de la decisión que se adopta, lo que indudablemente constituye un imperativo que debe ser cumplido por la autoridad, más aún si tal acto omisivo, en este caso, emana de un ente público administrativo, el que al no cumplirlo, incurre en el uso arbitrario de una facultad que le otorga la ley, lo que en consecuencia acarrea la vulneración de las garantías constitucionales reclamadas, constituyéndose el acto omisivo en contra del cual se reclama, en un acto arbitrario, en virtud de lo cual el presente recurso resulta procedente y amerita sea acogido.

Asimismo, según se desprende de los mismos antecedentes, la situación de que se trata en este recurso corresponde a una actuación continuada, lo que pudo generar en la persona de la recurrente la convicción de que se le trataría en lo sucesivo y bajo circunstancias similares, de igual manera que lo había sido anteriormente, por los efectos propios del principio de la confianza legítima, que exige que los Órganos de la Administración del Estado actúen coherentemente, y en el caso de tomar una decisión distinta a la que se ha venido adoptando, dar comunicación de dicho cambio de criterio a través de un acto de carácter positivo debidamente motivado, a través del cual éste se manifieste, y, justificado en hechos o circunstancias comprobables.

Regístrese, notifíquese y archívese en su oportunidad.

Redacción del voto de mayoría del Señor Ministro Titular don Sergio Fernando Mora Vallejos y, del voto de minoría de su propia autora.

Rol 164-2017 (Protección).