ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE CONCEPCIÓN con CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Concepción, ocho de julio de dos mil diecinueve.

VISTOS:

Comparece doña nombre reservado, abogado, domiciliada en domicilio reservado, en representación de la I. Municipalidad de Concepción, representada por su Alcalde, don Álvaro Andrés Ortiz Vera, periodista, y deduce recurso de protección en contra de la Contraloría Regional del Biobío, organismo autónomo de derecho público, representada por don nombre reservado, domicilio en domicilio reservado, por el acto arbitrario e ilegal consistente en la decisión de haber declarado la reincorporación de doña nombre reservado a dicha entidad edilicia, lo cual excede a sus facultades otorgadas por ley.

Fundamentando su recurso, señala que el 27 de marzo del año en curso, mediante oficio 2514, de la Contraloría Regional de la República, resolvió que su representada debe dar cumplimiento a los oficios N°5.095, de 2016; 6.473 y 15.428, ambos de 2017 y, a su vez concluir una breve investigación con el objeto de acreditar la causal de término de la relación laboral respecto de la ex trabajadora Sra. nombre reservado, la cual se desempeñó como asistente de la educación es establecimientos educaciones dependientes de dicho municipio hasta el 11 de enero de 2016, fecha en la que se resolvió poner término a su contrato al configurarse la causal del artículo 160 N°3 del Código del Trabajo, puesto que la aludida trabajadora ha presentado un total de 39 licencias médicas continuas desde el mes de octubre de 2012, y que han sido rechazadas por la COMPIN, no existiendo entonces justificación para ausentarse de sus labores. Luego la trabajadora presentó requerimiento ante la recurrida a fin que ésta se pronuncie al respecto puesto que sus ausencias fueron justificadas razón por la cual fueron apeladas ante la SUSESO, sin perjuicio de encontrarse en tramitación su pensión de invalidez.

Expresa que con fecha 27 de marzo del año en curso, mediante oficio 2514, del organismo contralor, concluyó que el contrato de trabajo de la Sra. nombre reservado, continúa vigente, toda vez que el cese sólo puede operar desde la fecha de la adopción de la medida por la autoridad edilicia, previa sustanciación de la investigación respectiva lo que no consta haber sucedido, debiendo ser reintegrada a su trabajo, teniendo derecho a que se le paguen las remuneraciones correspondientes a todo el periodo en que ha estado impedida de trabajar, sin perjuicio de las acciones que realice el municipio para el reintegro de las remuneraciones pagadas por las licencias médicas rechazadas.

Sostiene la recurrente que dicha decisión es arbitraria e ilegal, toda vez que la principal función de la recurrida es la de ejercer el control de juridicidad de los actos de la administración y, asimismo, cautelar el principio de legalidad. En consecuencia, a su concepto, no procede que el órgano contralor declare derechos y ejerza una función jurisdiccional como ocurrió en la especie, ya que con ello está vulnerando la certeza jurídica. Añade que la recurrida debió abstenerse de pronunciarse como lo hizo, conforme lo establece el artículo 6, inciso tercero, de la ley 10.336, puesto que se trata de una cuestión de derecho y propiamente litigiosa que la ley ha entregado a la competencia de los tribunales para conocer estos antecedentes.

Acusa que el actuar del órgano contralor excedió en su poder conferido por ley, toda vez que escapa de la esfera de sus atribuciones lo decidido por aquella en orden a realizar una declaración de derechos. Estima vulneradas las garantías constitucionales establecidas en el artículo 19 N°2 y 24 de la Constitución Política de la República, toda vez que la recurrida ha actuado como un ente privilegiado al atribuirse facultades que la ley le entrego a otro órgano del Estado y, a su vez, le otorga la oportunidad a quienes optan por reclamar este tipo de hechos por la vía administrativa por sobre los que lo hacen por la vía judicial. Asimismo, indica que se lesiona su patrimonio, por cuanto se le está obligando a pagar la reincorporación de la trabajadora, luego de cuatro años desde que fue desvinculada.

Por lo anterior, solicita se acoja el recurso y se restablezca el imperio del derecho ordenando que la Contraloría Regional del Biobío representada por su Contralor, se abstenga de intervenir en asuntos donde implique la declaración de derechos en razón de reconocer la indemnización a que alude, y, en consecuencia, se deje sin efecto el oficio 2514 de 27 de marzo de 2019. En subsidio, solicita se adopten las medias que este tribunal determine, con costas.

Informa el recurso la recurrida Contraloría General de la República, Región del Biobío, quien alega en primer término la extemporaneidad del recurso, puesto que de lo expresado en el presente recurso, se advierte que lo impugnado es el pronunciamiento contenido en el oficio N°5.095, de 2016; y 6.473 y 15.428, ambos de 2017, en el sentido que debía disponerse el inicio de una breve investigación para acreditar la causal de término de la relación laboral con la Sra. nombre reservado, cuestión que no se acreditó en el caso de marras, por lo que la desvinculación no pudo surtir efectos. Añade que la extemporaneidad resulta evidente si se considera que en caso de dejar sin efecto el oficio N°2.514, de 2019, resultaría inocuo para lo que pretende el actor, por cuanto permanecería pendiente de cumplimiento la instrucción contenida en el oficio 15.428, de 2017, en orden a la acreditación de la ocurrencia de los hechos que configuran la causal, oír al afectado y que se le otorgue la posibilidad de defenderse, antecedentes esenciales para finalizar el vínculo de la forma en que se pretende, por cuanto ninguno de ellos fue objeto de una acción constitucional como la especie.

En cuanto al fondo, indica que el asunto es ajeno a la naturaleza cautelar del presente recurso, puesto lo que hace la recurrente es cuestionar el criterio jurisprudencial de su representada. Ebn efecto, hace presente que conforme a lo dispuesto en los artículos 51 y 52 de la ley N° 18.695 y 6 de la ley N° 10.336, las municipalidades se encuentran sometidas a la fiscalización del organismo contralor y los dictámenes que se emitan sobre todas las materias sujetas a su control revisten el carácter de obligatorio para dichas entidades comunales, por lo que el recurso de protección no puede ser utilizado como herramienta para sustraerse del cumplimiento de este imperativo legal.

Sostiene que no existe ilegalidad y arbitrariedad en la emisión del oficio 2.514, puesto que la actuación recurrida se ha emitido de acuerdo a la habilitación que las mencionadas normas han otorgado a esta Entidad, con estricto apego al ordenamiento jurídico. Agrega que se trata de un pronunciamiento motivado y emitido sobre la base de un análisis razonado de los antecedentes, por lo que dicha institución ha actuado conforme a derecho y el hecho que la recurrente no comparta la interpretación de dicho organismo, no lo transforma en arbitrario el acto que por la presente vía pretende dejarse sin efecto.

Indica que la materia objeto del pronunciamiento impugnado ya había sido tratada en todos los oficios que lo precedieron y que obedeció a una solicitud efectuada por la señora nombre reservado, de modo que dicho organismo fiscalizador emitió un oficio motivado en derecho, ante un requerimiento de la propia funcionaria afectada y respecto a la cual tiene plena competencia para pronunciarse.

Cita al efecto los artículos 19 N° 3 de la Constitución Política de la República y 18, inciso segundo, de la ley N° 18.575, que consagran el derecho a un racional y justo procedimiento, normativas respecto de las cuales se colige que resulta improcedente poner término al contrato de trabajo mientras no se efectúe el aludido proceso investigativo, toda vez que, de lo contrario, se desvirtuaría el objeto que persigue tal procedimiento, cual es, el verificar la existencia de la causal invocada para tal efecto, de manera de impedir que el despido del servidor se produzca sin la comprobación del hecho que lo motiva, tal como lo exige la normativa vigente al indicar que la conducta debe estar debidamente comprobada. Por consiguiente, toda vez que el municipio recurrente no pudo acreditar que hubiere efectuado los trámites que en derecho procedían para dar eficacia al acto por el cual dispuso el término de contrato que nos ocupa, esto es, la breve investigación, sólo correspondía manifestar que la relación laboral de dicha servidora con la Municipalidad de Concepción se encontraba vigente, debiendo, por tanto, haber sido reintegrada a sus labores con derecho al pago de las remuneraciones correspondientes a todo el período en que estuvo impedida de trabajar.

Concluye que no se advierte de qué forma la emisión del oficio que motiva este recurso hubiere afectado el derecho de propiedad de la recurrente sobre los recursos que indica, pues su eventual desembolso es consecuencia de evidentes omisiones de acciones que era de su exclusivo cargo y responsabilidad.

Se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

SEGUNDO: Que, por consiguiente, resulta requisito indispensable de la acción de protección la existencia de un acto u omisión ilegal -esto es, contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1º del Código Civil- o arbitrario –o sea, producto del mero capricho de quien incurre en él- y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y la decisión del recurso que se ha interpuesto.

TERCERO: Que a través del presente arbitrio, la recurrente solicita que la Contraloría se abstenga de intervenir en asuntos donde implique la declaración de derechos en razón de reconocer la indemnización a que alude, y, en consecuencia, se deje sin efecto el oficio 2514 de 27 de marzo de 2019. En subsidio, solicita se adopten las medias que este tribunal determine.

Al efecto, argumenta que mediante oficio 2514, la recurrida incurrió en un acto arbitrario e ilegal, toda vez que se trata de una cuestión de derecho y litigiosa que la ley ha entregado a la competencia de los tribunales respectivos, para conocer estos antecedentes.

Se ha actuado así fuera de la esfera de sus atribuciones vulnerando las garantías constitucionales establecidas en el artículo 19 N°2 y 24 de la Constitución Política de la República, toda vez que se trata de un asunto eventualmente dirimible por la vía judicial, lesionando su patrimonio, al obligarle a pagar la reincorporación de la trabajadora, luego de cuatro años desde que fue desvinculada.

CUARTO: Que la recurrida, en su informe sostiene primeramente que se trata de un recurso extemporáneo, toda vez que lo realmente impugnado es el pronunciamiento contenido oficios N°5.095, de 2016; y 6.473 y 15.428, ambos de 2017, desde que ellos disponen la necesidad de la breve investigación previa para acreditar la causal de término de la relación laboral con la Sra. nombre reservado, y en caso de dejar sin efecto el oficio N°2.514, de 2019, resultaría inocuo lo que pretende el recurrente, por cuanto igualmente permanecería pendiente de cumplimiento la instrucción contenida en el oficio 15.428, de 2017, que supone la necesidad de previamente oír al afectado y otorgarle la posibilidad de defenderse, lo que es esencial para finalizar el vínculo de la forma en que se pretende, por cuanto ninguno de aquellos oficios fue objeto de la acción constitucional.

Seguidamente, en cuanto al fondo, expone, en síntesis, que ha actuado de conformidad a la legalidad vigente, tratándose de un asunto ajeno a la naturaleza cautelar del presente recurso, puesto lo que se pretende es cuestionar su criterio jurisprudencial, encontrándose las Municipalidades sujetas a su fiscalización, de acuerdo a los artículos 51 y 52 de la ley N° 18.695 y 6 de la ley N° 10.336.

Así, no hay ilegalidad ni arbitrariedad en la emisión del oficio 2.514 del año 2019, puesto que la actuación de la Contraloría se ha producido de acuerdo a la las normas citadas, tratándose de un pronunciamiento motivado y legalmente tramitado, emitido luego del análisis de los antecedentes, por lo que se actuó conforme a derecho. Indica que la materia objeto del pronunciamiento impugnado ya había sido tratada en todos los oficios que lo precedieron y que obedeció a una solicitud efectuada por la señora nombre reservado, de modo que dicho organismo fiscalizador emitió un oficio motivado en derecho, ante un requerimiento de la propia funcionaria afectada y respecto a la cual tiene plena competencia para pronunciarse, al resultar improcedente poner término al contrato de trabajo mientras no se efectúe el aludido proceso investigativo, toda vez que, de lo contrario, se desvirtuaría el objeto que persigue tal procedimiento, cual es, el verificar la existencia de la causal invocada. Como correspondía manifestar que la relación laboral de la trabajadora se encontraba vigente, debía ser reintegrada a sus labores con derecho al pago de las remuneraciones correspondientes a todo el período en que estuvo impedida de trabajar.

QUINTO: Que de conformidad a lo señalado por las partes en sus escritos fundamentales, se trata en principio de resolver la petición de extemporaneidad del recurso, y luego, de analizar los actos que se estiman vulneratorios de derechos, para posteriormente discernir acerca de si se está o no ante hechos que impliquen una vulneración de garantías constitucionales de la recurrente, al actuar las recurrida Contraloría Regional del Biobío fuera de sus facultades legales.

SEXTO: Que primeramente, en cuanto a la extemporaneidad del recurso, cabe consignar que lo cuestionado por la recurrente a través de la acción constitucional es precisamente el contenido del oficio 2514, de 27 de marzo de 2019, el cual dispone que la recurrente debe cumplir a su vez con los oficios N° 5.095, de 2016 y N° 6.473 y N° 15.428, ambos de 2017 y, que disponen la obligación de concluir una breve investigación para acreditar la causal de término de la relación laboral respecto de la ex trabajadora Sra. nombre reservado, adicionando que debe ser reintegrada a su trabajo, y teniendo derecho a que se le paguen las remuneraciones correspondientes a todo el periodo en que ha estado impedida de trabajar, sin perjuicio de las acciones que realice el municipio para el reintegro de las remuneraciones pagadas por las licencias médicas rechazadas.

Que habiendo sido presentado el recurso el 26 de abril de 2019, se constata que, precisamente en relación al oficio que se recurre, y más allá del contenido de fondo del mismo, no han transcurrido los treinta días que el auto acordado respectivo previene como plazo para la interposición del arbitrio constitucional, razón por la cual éste ha sido interpuesto dentro del término correspondiente, siendo así pertinente el rechazo de la extemporaneidad alegada.

SEPTIMO: Que en cuanto a la discusión de fondo, se trata en la especie de establecer si la recurrida ha actuado o no dentro de sus facultades legales, y si ha actuado con vulneración de garantías constitucionales de la recurrente, al emitir el cuestionado oficio 2514.

Sobre este punto, el artículo 6 de la ley 10.336 Orgánica de la Contraloría General de la República, estatuye que la recurrida dispone de facultades para informar, entre otras materias, sobre el derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones, montepíos y, en general, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, y con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, ello, para los efectos de una correcta aplicación de las leyes y los reglamentos que los rigen. A su turno, de acuerdo al artículo 51 de la ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, éstas instituciones son igualmente fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con su ley orgánica constitucional, y conforme al artículo 52 de la misma normativa, es posible la emisión de dictámenes a su respecto, sobre todas las materias antes indicadas.

OCTAVO: Que de acuerdo a lo planteado, al resolver la Contraloría Regional del Biobío lo consignado en el oficio recurrido, disponiendo que la recurrente ha actuado en forma irregular, y que corresponde el reintegro a sus labores de la persona indicada, con las consecuencias propias de tal decisión, lo ha hecho dentro del marco de competencias que se contiene en la normativa señalada en el considerando que precede, precisamente lo ha sido en relación al funcionamiento propio de la Municipalidad recurrente, sobre los sueldos y demás asuntos que se relacionan a ello, de acuerdo al artículo 6° de la ley 10.336, aplicable al caso por mandato expreso del artículo 51 de la ley 18.695.

De esta manera, y en atención a la materia de que trata el cuestionado oficio 2514, la Contraloría recurrida ha emitido un pronunciamiento dentro del marco de lo dispuesto en las normas referidas, sin que se observe un exceso de atribución de competencias ni una fiscalización ajena a sus facultades legales, sino por el contrario, un obrar que cae dentro del marco regulatorio que determina las atribuciones del órgano contralor, limitándose a conocer, analizar y disponer acerca de materias propias de su conocimiento y competencias, razón por la cual no puede calificarse su actuación de arbitraria o ilegal, de la manera pretendida en el recurso, sino como una consecuencia del normal ejercicio de sus atribuciones y facultades contenidas en la normativa antes citada.

Igualmente, cabe dejar sentado que no es dable aceptar que el recurso de protección eventualmente pueda ser utilizado por la entidad comunal como instancia de análisis de legalidad de actos administrativos, ni como una herramienta para sustraerse del cumplimiento de obligaciones propias, pues, no obstante los argumentos expuestos al efecto por la recurrente, lo cierto es que en la especie no se trata del ejercicio indebido de atribuciones propias de autoridades jurisdiccionales, desde que el reintegro de la Sra. nombre reservado a sus labores, y el eventual y consecuente pago de los sueldos respectivos, es sólo la consecuencia natural y lógica de un actuar calificado como irregular por el órgano contralor, –explicitando la Contraloría razones fundadas para ello-, específicamente la renuencia a llevar a cabo la investigación previa que el fiscalizador echa de menos, y cuya necesidad ha reiterado desde el año 2017, mediante los ya citados oficios. Todo lo anterior, sin perjuicio de los derechos que le asisten a la recurrente, en su calidad de empleador.

Por estas consideraciones, normas legales citadas, y lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE RECHAZA, sin costas, el interpuesto por doña nombre reservado, en representación de la I. Municipalidad de Concepción, en contra de la Contraloría Regional del Biobío.

Redacción del ministro suplente Sr. Rojas.

No firma la Fiscal Judicial señora nombre reservado, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y al acuerdo del mismo, por encontrarse haciendo uso de feriado legal.

Rol 8164-2019. Recurso de Protección.