nombre reservado con ILLUSTRE MUNICIPALIDAD DE CHIGUAYANTE

Concepción, jueves dieciocho de junio de dos mil veintiséis.

VISTO:

Compareció el abogado Óscar Eduardo Olivares Jatib, en favor de nombre reservado, funcionario de la Dirección de Salud de la Municipalidad de Chiguayante, interponiendo acción constitucional de protección en contra de la Municipalidad de Chiguayante, por el acto ilegal y arbitrario consistente en la omisión permanente de formalizar su ascenso al Nivel 8 de la categoría B de su carrera funcionaria, pese a haber cumplido con todos los requisitos legales y reglamentarios desde el 1 de enero de 2026.- Agrega que se presenta la acción en contra de la respuesta vía correo electrónico de la recurrida, emitida por la Directora de Salud de la Municipalidad de Chiguayante, doña nombre reservado, con fecha 27 de marzo del 2026, en que manifiesta que la promoción y ascenso al nivel 8 de la categoría B de la carrera funcionaria de don nombre reservado, se encontraba en análisis, en circunstancias que debió ser promovido el 1 de enero del año en curso, de modo que dicha comunicación constituye el hecho cierto a partir del cual se toma conocimiento de la omisión de esta entidad edilicia en otorgar el derecho indubitado que le asiste al recurrente.

Señala, que de acuerdo con el portal "Mi Portal Funcionario", registra 27 meses de antigüedad en su nivel actual y un puntaje de 5948.03, superando los parámetros exigidos para la promoción. Que el ascenso en el sistema de salud municipal es un proceso técnico y automático que constituye un derecho indubitado, conforme al Dictamen N° 1.379, de 2018, de la Contraloría General de la República, y atribuye la vulneración que lo afecta a las respuestas de la mencionada Directora de Salud, quien mediante correos electrónicos habría informado que su situación se encuentra "en análisis" o "en revisión", sin concretar el acto administrativo de ascenso, afectando con ello sus garantías de igualdad ante la ley, libertad de trabajo y derecho de propiedad.

Asevera que dicha omisión es ilegal pues contraviene el carácter automático de la promoción establecido en la Ley N° 19.378 y el D.S. N° 1.889. Es también arbitraria, por carecer de fundamento racional; que la municipalidad reconoce el cumplimiento de requisitos en sus propios sistemas, pero se abstiene de dictar el acto administrativo terminal, vulnerando el principio de confianza legítima del funcionario.

Solicita se acoja el recurso y con ello se declarar que la omisión de formalizar el ascenso de nombre reservado al Nivel 8 es ilegal y arbitraria; se ordene a la recurrida dictar, en un plazo breve, el correspondiente Decreto Alcaldicio de ascenso al Nivel 8, con efecto retroactivo al 1 de enero de 2026; que se ordene el pago de todas las diferencias de remuneraciones adeudadas desde dicha fecha; con costas.

Informó la Municipalidad de Chiguayante, solicitando el rechazo del recurso, alegando primeramente que la acción de protección no es la vía idónea para resolver controversias sobre procedimientos administrativos reglados y de lato conocimiento.

Luego, sobre el fondo, expone que la situación del recurrente se enmarca en un proceso de revisión de la carrera funcionaria derivado de la aplicación de la Ley N° 21.308, publicada con fecha 6 de febrero de 2021, que concede beneficios al personal de la atención primaria de salud, que en su artículo único señala que las entidades administradoras de salud municipal que, al 30 de septiembre de los años 2021, 2022 y 2023, tengan un porcentaje superior al 20% de su dotación de horas en calidad de contratados a plazo fijo, deberán llamar a concurso interno para contratarlos de forma indefinida, con el fin de ajustarse a lo señalado en el artículo 14 de la Ley N° 19.378.- Agrega, que tendrán derecho a participar en los concursos internos, los funcionarios contratados a plazo fijo que, a la fecha del llamado a concurso, pertenezcan a la dotación de la respectiva entidad administradora de salud municipal y que hayan trabajado en ella durante a lo menos tres años, continuos o discontinuos, con anterioridad a dicha fecha. Que, en lo pertinente, la señalada norma dispuso que tales concursos deben desarrollarse en base a criterios de carácter técnico, objetivos y de transparencia, debiendo considerar únicamente como factores de calificación de los postulantes su experiencia y capacitación, regla replicada en el Decreto N° 5, de 2021, del Ministerio de Salud, reglamento de la precitada ley.

Que, la Dirección de Salud de la Municipalidad de Chiguayante, en cumplimiento de la Ley N° 21.308, durante los 2022, 2023 y 2024, realizó traspasos de funcionarios a calidad contractual de indefinido. Que durante el mes de diciembre de 2022, la Dirección de Salud de la municipalidad, procedió a revisar y rectificar el encasillamiento de aquellos funcionarios que habían ingresado a la calidad jurídica de indefinidos en enero de 2022, y a quienes inicialmente se les había aplicado el límite de 150 puntos por año calendario en el factor de capacitación, manteniendo únicamente el tope máximo de 4.500 puntos acumulables durante la carrera funcionaria, conforme al criterio fijado por la Contraloría General de la República, mismo criterio se aplicó para los traspasos de enero de 2023 y enero de 2024.- Explica que si bien inicialmente se aplicó un criterio que no limitaba el puntaje de capacitación al ingresar a la planta, nuevos Dictámenes de la sede central de la Contraloría General de la República (N° E533724 de 2024 y E72863 de 2025) establecieron la obligatoriedad de aplicar el límite de 150 puntos anuales previsto en el artículo 54 del Decreto N° 1.889 de 1995, y en tal sentido, sostiene que el encasillamiento previo del actor (efectuado en 2022) adolecería de un vicio de legalidad permanente al haber superado dichos topes, lo que obliga a la autoridad a revisar su situación antes de reconocer ascensos posteriores, en observancia del principio de juridicidad.

Expone que el Informe de Auditoría Interna efectuado a la Dirección de Administración de Salud de la Municipalidad de Chiguayante, correspondiente al año 2025, emitido por don nombre reservado, señala, en lo pertinente, que la Ley N° 21.308, de 2021, concede beneficios al personal de la Atención Primaria de Salud, disponiendo en su artículo único que las entidades administradoras de salud municipal que, al 30 de septiembre de los años 2021, 2022 y 2023, mantuvieran un porcentaje superior al 20% de su dotación de horas en calidad de contratados a plazo fijo, debían convocar a concursos internos para contratarlos de forma indefinida, con el objeto de ajustarse a lo establecido en el artículo 14 de la Ley N° 19.378. Asimismo, el referido informe consigna que diversos municipios formularon consultas a la Contraloría General de la República, a fin de clarificar la correcta aplicación de lo dispuesto en la Ley N° 21.308, atendido que algunas entidades administradoras asumieron que correspondía aplicar el mismo criterio utilizado en el contexto de la Ley N° 20.858, lo que dio lugar a interpretaciones erróneas respecto del procedimiento de encasillamiento y evaluación del factor capacitación. Que la Contraloría, mediante el Dictamen N° E533724, de 29 de agosto de 2024, emitió un pronunciamiento destinado a precisar el criterio jurídico aplicable, señalando, en lo pertinente, que el caso analizado se refiere al concurso interno establecido en la Ley N° 21.308, cuyo reglamento fue aprobado mediante el Decreto N° 5, de 2021, del Ministerio de Salud; que se agrega en dicho pronunciamiento, que conforme a la historia fidedigna de la ley, el objeto de esta normativa fue continuar el proceso de regularización iniciado con la Ley N° 20.858, mediante la dictación de un nuevo cuerpo normativo que contara con un reglamento que estableciera bases generales de carácter técnico, objetivo y transparente, destinado a reemplazar contratos a plazo fijo por designaciones indefinidas de funcionarios que ya contaban con carrera funcionaria y se encontraban encasillados; que se añade en dicho pronunciamiento que el artículo 17 del Reglamento, aprobado por el Decreto N° 5, de 2021, relativo a la evaluación y puntuación del factor capacitación, se remite expresamente al sistema acumulativo dispuesto en los artículos 50 a 54 del Decreto N° 1.889, de 1995, razón por la cual no resulta procedente aplicar el criterio contenido en el Dictamen N° 42.208, de 2017, referido a un concurso interno diverso, regulado por la Ley N° 20.858, toda vez que ello implicaría desconocer una norma expresa y otorgar un trato privilegiado a los postulantes del concurso regulado por la Ley N° 21.308, en desmedro del resto de los funcionarios que ya ingresaron a la carrera funcionaria.

Que, por lo expuesto, el Informe de Auditoría Interna constató que la Dirección de Administración de Salud Municipal incurrió en un error de interpretación normativa, al no aplicar en el concurso interno regulado por la Ley N° 21.308, los límites establecidos en el artículo 54 del Decreto N° 1.889, de 1995. Por lo anterior, el municipio, mediante Oficio Alcaldicio N° 496, de 16 de septiembre de 2025, al cual se acompañó el Informe Jurídico N° 5-2025, emitido por la Unidad Jurídica de la Dirección de Salud Municipal, solicitó pronunciamiento a la Contraloría General de la República, Regional del Biobío, en consideración a las discrepancias entre oficios y dictámenes de la Contraloría General de la República, y que se pronuncie sobre cómo debe aplicarse la Ley N° 21.308, en cuanto al límite del factor capacitación, abordándose en dicha presentación la totalidad de las materias descritas anteriormente. En particular, se expuso que para la ejecución de la citada ley, se había aplicado el criterio conforme al cual los funcionarios debían ser incorporados en el nivel que correspondiera según el puntaje de capacitación acreditado a la fecha de su ingreso a la dotación con designación indefinida, aun cuando dicho puntaje excediera el máximo anual de 150 puntos previsto en el artículo 54 del Decreto Supremo N° 1.889, de 1995, del Ministerio de Salud, sobre la base de los fundamentos previamente expuestos.

Refiere que mediante oficio Folio E193357, de 13 de noviembre de 2025, evacuó el pronunciamiento solicitado, del cual concluye que en la Municipalidad existen funcionarios de la Dirección de Salud Municipal que han sido encasillados superando los límites establecidos para el factor capacitación en el concurso interno regulado por la Ley N° 21.308 (caso en que se encuentra el recurrente), en contravención a lo dispuesto en el artículo 54 del Decreto N° 1.889, de 1995, norma que establece que no podrán computarse más de 150 puntos por año calendario por dicho concepto.

Expone, que en virtud del Certificado N° 511, de 27 de noviembre de 2025, emitido por doña nombre reservado, Subdirectora de Gestión y nombre reservado de la Dirección de Salud Municipal, se informa que existen 29 funcionarios que, con ocasión de la aplicación de la denominada “Ley de Alivio” correspondiente al período a los funcionarios traspasados el año 2024, superaron el límite anual de puntaje por concepto de capacitación establecido en el artículo 54 del Decreto Supremo N° 1.889, de 1995, del Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento de la Carrera Funcionaria del personal regido por el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal.

Menciona que, atendidos los hechos descritos precedentemente y en cumplimiento de lo instruido por la Contraloría General de la República, Regional del Biobío, mediante Oficio Folio E193357, de fecha 13 de noviembre de 2025, esta autoridad edilicia dispuso la apertura de un procedimiento administrativo de eventual invalidación parcial de los Decretos Alcaldicios de traspaso a plazo indefinido (planta) de los 29 funcionarios traspasados el año 2024, únicamente en lo que respecta al puntaje de capacitación considerado para el encasillamiento de la funcionarios, debiendo aplicarse el límite de 150 puntos por año calendario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54 del Decreto Supremo N° 1.889, de 1995, del Ministerio de Salud, respecto de los traspasados los años 2022 y 2023 la administración se encontraba fuera del plazo de dos años para iniciar el procedimiento de invalidación.

Que respecto del proceso invalidatorio señalado previamente se interpuso recurso de protección por los 29 funcionarios y dicho recurso fue desestimado por la Corte de Apelaciones de Concepción.

Indica que el recurrente no se encontraba comprendido dentro del grupo de los 29 funcionarios sujetos al proceso de invalidación, atendido que su traspaso a la planta se efectuó durante el año 2022. Sin perjuicio de ello, aquello no implica que su encasillamiento se encuentre exento de revisión, toda vez que, igualmente, dicho acto se encuentra afectado por un vicio de legalidad.

Afirma que el municipio ha actuado en conformidad a sus atribuciones y competencias, en cuanto a que los dictámenes y resoluciones de la Contraloría General de la República son obligatorios para todos los órganos de la Administración, salvo que un tribunal deje sin efecto esa interpretación, en virtud del artículo 9 de la Constitución Política de la República, la Ley N° 10.336, en sus artículos 1, 6, 9, y la Ley 18.575, artículos 3 y 6, además, conforme a lo establecido en el artículo 56 de la Ley N°18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, y de acuerdo al artículo 63 letra e) del citado texto legal, es atribución exclusiva del Alcalde administrar los recursos financieros de la Municipalidad, de acuerdo con las normas sobre administración financiera del Estado.

Pide, finalmente, el rechazo del recurso, con costas.

Se trajeron los autos en relación.

Se procedió a la vista del recurso, luego de lo cual se decretó una medida para mejor resolver, y, una vez cumplida que esta fue, se adoptó el respectivo acuerdo, quedando así la causa en estado de ser resuelta.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

SEGUNDO: Que, por consiguiente, resulta requisito indispensable de la acción de protección la existencia de un acto u omisión ilegal -esto es, contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1º del Código Civil- o arbitrario –o sea, producto del mero capricho de quien incurre en él- y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y la decisión del recurso que se ha interpuesto.

TERCERO: Que en lo relativo a la idoneidad de la vía de protección, cabe hacer notar que la acción de protección no constituye un contencioso administrativo general destinado a sustituir los mecanismos de control que el ordenamiento jurídico entrega a la Contraloría General de la República o a los tribunales mediante acciones especiales.

Entonces, desde luego ha de precisarse que la determinación de si el puntaje de capacitación del recurrente fue o no correctamente calculado en su ingreso al servicio el año 2022, y si procede o no su ascenso al Nivel 8 bajo el nuevo criterio jurisprudencial administrativo que más arriba se ha enunciado, constituye una controversia técnica que evidentemente es de lato conocimiento, por lo que excede el ámbito tutelar de urgencia de la acción propuesta en estos autos.

CUARTO: Que, en efecto, de los antecedentes añadidos a la causa fluye con claridad que el municipio recurrido ha ajustado su actuar a lo establecido en el Dictamen de la Contraloría General de la República N° E533724, de 29 de agosto de 2024, que precisó el criterio jurídico aplicable a concurso interno regulado en la Ley N° 21.308, y señaló que no resultaba procedente lo dictaminado previamente por una Contraloría Regional, pronunciamiento y criterio que se ha ratificado por dicho órgano contralor, y es sabido que, acorde a la Ley N° 10.336, los dictámenes resultan obligatorios y vinculantes para los Órganos de la Administración del Estado, entre ellos las municipalidades.

QUINTO: Que, en estas particulares circunstancias, la recurrida ha ajustado su actuar a sus potestades de dirección y supervigilancia del personal y a lo dictaminado por el órgano contralor, y, siendo así, y existiendo una disputa sobre la legalidad del encasillamiento base del funcionario, no es posible discurrir en la especie sobre un derecho consolidado que haya ingresado a su patrimonio de forma indubitada.

Conforme a lo anterior, la respuesta del municipio en cuanto a que el caso está “en análisis”, no constituye tampoco un acto caprichoso, sino el cumplimiento del deber de subsanar eventuales vicios que afectan el principio de juridicidad de los actos públicos.

SEXTO: Que, por lo anterior, y hallándonos de frente a un derecho que se encuentra controvertido, la sede de protección -que no es declarativa de derechos-, no resulta procedente para la peculiar cuestión postulada y pretendida por el actor en el caso en examen.

El recurso, de esta manera, no habrá de prosperar, por lo que se pasará a resolver en consecuencia y sin mayores dilaciones.

Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo previsto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República de Chile y el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se resuelve:

Que SE RECHAZA, sin costas, el recurso de protección interpuesto en favor de don nombre reservado, en contra de la I. Municipalidad de Chiguayante.

Regístrese, notifíquese y archívese, en su oportunidad.

Redacción del ministro titular César Gerardo Panés Ramírez.

Rol N° 7.555-2026 – Protección.-