nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE ARAUCO

C.A. de Concepción rtp Concepción, veintiséis de marzo de dos mil veinticinco.

Resolviendo los escritos de folios 210047 (25) y 17316 (27):Téngase presente.

VISTO:

En folio 1 de estos autos Rol Corte N°Protección-695-2024 comparece el abogado Óscar Alejandro Ulloa Oviedo, domiciliado en domicilio reservado, en Concepción, en favor de nombre reservado, asistente social, domiciliada en, domicilio reservado, nombre reservado, en Arauco.

Deduce recurso de protección en contra de la Municipalidad de Arauco, representada por su alcaldesa, domiciliadas en domicilio reservado.

El acto que denuncia ilegal y arbitrario como fundamento del recurso es la terminación del contrato a honorarios de la recurrente, en diciembre de 2023, sin cumplir con ninguna de las formalidades establecidas en el contrato de prestación de servicios a honorarios, ni tampoco en la ley respecto de la fundamentación de los actos administrativos, pese a cumplir con los requisitos establecidos en el Dictamen N° E173171, del 10 de enero del año 2022, de la Contraloría General de la República, para ser designada en calidad a contrata para el año 2024.

En cuanto a los hechos que fundan el recurso, dijo que doña nombre reservado ingresó a trabajar al municipio recurrido el 1 de julio de 2021, para el Programa Chile Crece Contigo, por media jornada, y como apoyo administrativo municipal por la otra media jornada. Se mantuvo contratada a honorarios también por los años 2022 y 2023 completos.

Sostiene que antes de ponerle término a su contratación acontecieron episodios de violencia de parte de la alcaldesa de ese entonces doña nombre reservado. Uno fue el 17 de noviembre de 2023, mientras la recurrente y una compañera estaban en su lugar de trabajo, fueron humillada y denostadas a gritos por la alcaldesa, quien a viva voz gritó que el lugar donde estaban estaba hediondo. El 14 de diciembre de 2023 la gritoneó por teléfono, enojada porque la actora estaba con feriado, en circunstancias que si no hacía uso de su feriado este se perdía, no podía pasarse para el año 2024. Esa misma jornada la eliminó del grupo WhatsApp Grupo Muni, donde los integrantes son funcionarios de confianza y que es una red esencial para desempeñar sus trabajos. Por ese grupo la alcaldesa les pidió que le financiaran su campaña electoral, aportando cada funcionario un sueldo. La recurrente se negó por tener necesidades personales y familiares. La alcaldesa se enojó porque no aportó; desde allí se quebraron las relaciones, nunca más la citó a las reuniones.

El 29 de diciembre de 2023, estando aún con feriado, fue notificada por teléfono por la funcionaria nombre reservado de la no renovación de su contrato de trabajo y le anunció que le llegaría una carta certificada al domicilio.

Estima el abogado que es ilegal la manera informal de la alcaldesa de poner término a las relaciones laborales de sus empleados, por teléfono, sin que hasta la fecha de interposición de este recurso hubiera recibido algún antecedente o acto administrativo que diera cuenta de los fundamentos que se consideraron para la determinación.

Añade que 10 de enero de 2022, la Contraloría General de la República emitió el Dictamen N° E173171 de 2022, por medio delo cual impartió instrucciones a los órganos de la Administración del Estado respecto de las contrataciones a honorarios, estableciendo expresamente en su apartado III que: “Para el 1 de enero de 2023 la autoridad administrativa deberá proceder a la designación a contrata de todos los servidores a honorarios que cuenten con confianza legítima, esto es, que durante su vinculación contractual hayan desempeñado, sin solución de continuidad, labores distintas de aquellas contempladas en el apartado II.2, con renovaciones que alcancen más de dos años al 31 de diciembre de 2022. En este punto, cabe precisar que la confianza legítima a que se refiere el párrafo anterior, solo se reconoce para los efectos del traspaso a la contrata y no como una protección frente a los términos anticipados o no renovaciones de los contratos a honorarios. En consecuencia, a más tardar al 31 de diciembre de 2022, si la autoridad estima que las labores de esos servidores a honorarios no son necesarias para la Administración, deberá dictar un acto administrativo exento explicando los motivos de la no designación a contrata, con el mismo estándar exigido para la fundamentación de la no renovación de los funcionarios a contrata que poseen confianza legítima”.

Conforme a este Dictamen, para que un funcionario “a honorarios” se encuentre en condiciones de ser designado a contrata para el año 2024 es requisito esencial que cuente con confianza legítima, siendo necesario para ello lo siguiente: a) Que el funcionario durante su vinculación contractual haya desempeñado labores distintas a aquellas contempladas en el apartado II.2, que se refiere a funciones accidentales u ocasionales del servicio, cuyo no es el caso de la señora nombre reservado, atendido que en el caso concreto siempre ha cumplido funciones que tienen la particularidad y característica de ser permanentes, como redacción de decretos, convenios, informes sociales, certificados , programas de trabajo, oficios , entrevistas a usuarios, revisión de plataforma GSL, entrega de ayudas sociales , apoyo en visitas domiciliarais, llamados telefónicos, seguimiento de solicitudes hacia otros departamentos, y además certifica que realiza su trabajo con premura, responsabilidad, comunicación efectiva y prolijidad; b) Que esta vinculación lo sea sin solución de continuidad: En efecto, desde el mes de julio del año 2021, esta funcionaria cumplía funciones en la Municipalidad de Arauco por medio de distintas renovaciones anuales, sin solución de continuidad, de manera continua e ininterrumpida hasta el día de su desvinculación verbal el día 29 de diciembre de 2023; c) Que posea más de 2 renovaciones al 31 de diciembre de 2022: Hecho que se acredita con la serie de renovaciones contractuales que vienen sucediendo desde el año 2021, y de las que dan cuenta los respectivos decretos alcaldicios que se acompañan a esta presentación, donde consta que la relación contractual ha sido renovada.

En la especie, la recurrente cumplía con los supuestos necesarios para que el vínculo laboral hubiese sido prorrogado por el periodo 2024 y en calidad “a contrata”, situación que la autoridad administrativa debía efectuar y no hizo. En virtud de las sucesivas y reiteradas prórrogas del vínculo laboral, a la recurrente le resultaba aplicable el principio de la confianza legítima y sus efectos, en cuanto a la credulidad de que esta práctica se repetirá en el futuro y mantendrá su empleo por haberse renovado con creces el vínculo laboral por más de dos años, y no puede ser condición para conservar o no su fuente laboral el apoyar o no una campaña electoral como al parecer pretende la recurrida de autos.

La misma normativa dispone que cumpliendo los requisitos para que el funcionario sea traspasado a contrata, como era el caso de la señora nombre reservado, y en el evento de que la autoridad decida no hacerlo por estimar que sus labores no son necesarias, deberá dictar a más tardar el 31 de diciembre del presente año el correspondiente acto administrativo explicando los motivos de dicha decisión, con el mismo estándar exigido para la fundamentación de la no renovación de los funcionarios a contrata que poseen confianza legítima. Nada de esto ocurrió en este caso, ya que su desvinculación fue por medio de un llamado telefónico.

Denuncia conculcadas las garantías de los numerales 1, 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Pide que se acoja este recurso de protección, con costas, y se deje sin efecto la medida de desvinculación adoptada; que se disponga la designación a contrata de la actora para todo el año 2024 por asistirle a su respecto el principio de confianza legítima, en conformidad a lo dispuesto recientemente en el dictamen N° E173171 de 2022 de la Contraloría General de la República, y que se disponga el pago de las remuneraciones devengadas durante todo el periodo que medie entre la separación de sus funciones y su reincorporación.

En folio 9 informó la recurrida Municipalidad de Arauco, por medio del abogado Andrés Baldi Araneda.

Dijo que por medio del contrato de prestación de servicio de fecha 27 julio de 2021, la municipalidad contrató los servicios de la recurrente nombre reservado como apoyo administrativo Dideco, desde el 27 de julio de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2021. El contrato fue aprobado por el decreto alcaldicio N° 4790 de fecha 27 de julio de 2021, e imputado a la cuenta 21.04.004, denominada Prestación de Servicios en Programa Comunitario, Programa Servicio Comunitario.

Paralelo a ello, mediante contrato de prestación de servicios de fecha 27 de septiembre de 2021, nombre reservado ingresó a prestar servicios a la municipalidad como apoyo administrativo en el programa Chile Crece Contigo, desde el 1 de julio de 2021 al 31 de marzo de 2022. Dicho contrato fue aprobado a través del decreto alcaldicio N° 4415 de igual fecha que el contrato, y el gasto que irrogó el cumplimiento de ese contrato fue imputado a la cuenta [cuenta reservada], denominada Programa Fortalecimiento Municipal 2021.

Posteriormente, con fecha 31 de diciembre de 2021 la Municipalidad contrató los servicios de doña nombre reservado, como apoyo administrativo en la Dideco, este contrato se extendió desde el 1 de enero de 2022 al 31 de diciembre de 2022, y fue aprobado por el decreto alcaldicio 11.128 de fecha 31 de diciembre, imputado a la cuenta 21.04.004, denominada Prestación de Servicios en Programa Comunitario, Programa Servicio Comunitario.

Luego, se suscribe contrato de prestación de servicios a honorarios entre la señora nombre reservado y la Municipalidad de Arauco con fecha 30 de diciembre de 2022, como apoyo administrativo de la Dideco, cuya vigencia se extendió desde el 1 de enero de 2023 al 31 de diciembre de 2023. Ese contrato fue aprobado por el decreto alcaldicio N° 24.534 del 30 de diciembre de 2022, y el gasto que irrogó el cumplimiento de ese contrato fue imputado a la cuenta 21.04.004, denominada Prestación de Servicios en Programa Comunitario, Programa Servicio Comunitario. El contrato terminó por el cumplimiento de su plazo, esto es hasta el 31 de diciembre de 2023. Pese a ello, y como una buena práctica, se remitió a doña nombre reservado, el ord. N° 2781 de fecha 28 de diciembre de 2023, mediante el que se le informó (nuevamente) que la cláusula séptima de su contrato de prestación de servicios, se establece que la duración del mismo es hasta el 31 de diciembre de 2023. Ello para conocimiento y fines pertinentes. Ese ordinario fue remitido vía carta certificada al domicilio de la señora nombre reservado, con fecha 29 de diciembre de 2023.

Después el informante se refiere al régimen constitucional y legal que obliga a la Municipalidad de Arauco en la contratación de funcionarios, y naturaleza de las labores contratadas a honorarios. Respecto de estas últimas, explica la distinción que establece el artículo 4 del Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales, al momento de permitir la contratación a Honorarios. Por una parte, distingue las labores accidentales y no habituales, de la Municipalidad y por otra, los cometidos específicos. La Jurisprudencia asentada por la Excma. Corte Suprema ha establecido que, tratándose de profesionales, técnicos o expertos en una determinada materia, rige la excepcionalidad cuando se contratan servicios accidentales y no habituales de la Municipalidad. Por el contrario, cuando se trata de personas naturales que no reúnen las anteriores circunstancias, la excepcionalidad rige cuando es contratado para desarrollar cometidos específicos. Sobre las labores accidentales, dice que la Corte Suprema ha sentado en causa rol 87833-2016 que “Por labores accidentales y no habituales de la Municipalidad, se debe entender aquellas que, siendo propias del Municipio, sean ocasionales, o sea, circunstanciales y distintas a las realizadas por el personal de Planta o a Contrata.”. Y en causa rol 6.583-18, resolvió “ Undécimo: Que los trabajos que se efectúan conforme a esta última calidad jurídica constituyen una modalidad de prestación de servicios particulares, que no confiere al que los desarrolla la calidad de funcionario público, y los derechos que le asisten son los que establece el respectivo contrato; siendo labores accidentales y no habituales del órgano respectivo aquéllas que, no obstante ser propias de dicho ente, son ocasionales, esto es, circunstanciales, accidentales y distintas de las que realiza el personal de planta o a contrata….Decimoquinto: Que es justamente la determinación de estos tópicos de especificidad y ocasionalidad que deben ser esclarecidos para después decidir el estatuto aplicable a la situación concreta que se analiza, por lo que se hace necesario aclarar qué son “labores accidentales y no habituales”, siendo aquéllas las que, no obstante ser propias de dicho ente, son ocasionales, circunstanciales, accidentales y distintas de las que realiza el personal de planta o a contrata”. Es decir, existe la posibilidad que se contraten labores no propias de la Municipalidad, de forma accidental y no habitual. Este recurso de protección sin más discurre sobre la base de que estamos frente a la hipótesis de un contrato de honorarios continuo en el tiempo, por labores que, siendo propias de la Municipalidad, se prestaron de forma habitual, lo que debe ser ventilado y acreditado en un juicio de lato conocimiento, con los correspondientes medios de prueba.

Seguidamente, reflexiona en torno a la existencia de contratos a honorarios sucesivos en la Administración del Estado. Dice que no es posible desatender la voluntad de las partes que han decidido libremente celebrar un contrato de prestación de servicios a honorarios al alero de las disposiciones legales que rigen la materia.

Según se desprende de los hechos expuestos por la misma recurrente y que han sido ratificados por esta parte, la actora celebró sucesivos contratos de honorarios con la Municipalidad de Arauco, sin jamás manifestar de forma alguna su disconformidad con esa forma de contratación. Además durante todo el lapso de tiempo la recurrente extendió sus correspondientes boleta electrónicas de honorarios. De ello se desprende su voluntad definida y persistente de mantener en el tiempo el mismo tipo de vinculación, sumado a su pasividad y silencio en orden a ejercer algún tipo de reclamo, situación que se extendió por 2 años, suscitando confianza en su contraparte y cuestionándose sólo al momento de poner término a la prestación de servicios, fincado en el dictamen de Contraloría N° E173171. Dicho comportamiento deja en evidencia un atentado a la buena fe.

Por la variada jurisprudencia de los tribunales de justicia respecto al reconocimiento de una relación laboral de las personas contratadas a honorarios se hizo necesario realizar un nuevo análisis del régimen de contratación a honorarios en la Administración del Estado, reinterpretando los artículos 11 de la ley Nº 18.834 y 4° de la ley Nº 18.883, a través de los dictámenes de la Contraloría General de la Republica número E173171 de fecha 10 de enero de 2022 y el Dictamen Numero E296951 de la de Fecha 10 de enero de 2023 y expresamente en el artículo 74 de la ley 21.526 sobre reajuste de remuneraciones del sector público. La normativa reseñada permite a las autoridades edilicias, traspasar a honorarios al régimen del Código del Trabajo los honorarios a suma alzada y asimilados a grado, cuando no sea posible presupuestariamente factible efectuar dicho traspaso a contrata, debiendo considerarse como primera opción en el proceso de traspaso, la incorporación de los servidores a honorarios como personal a contrata asimilándose el grado, de forma que se les permita mantener sus honorarios líquidos mensuales.

Para el caso de la Municipalidad de Arauco, y según lo permitió la disponibilidad presupuestaria para el año 2023, en materia de contratación de personal, se utilizaron los siguientes criterios para la realización del traspaso establecido en la ley: a) Existencia de contrataciones honorarias, distintas a las establecidas en Prestaciones de servicios en programas comunitarios, con cargo al subtítulo 21, ítem 04, asignación 004, del decreto N°854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que determina Clasificaciones Presupuestarias como honorarios suma Alzada; b) Disponibilidad presupuestaria para traspasar a honorarios a contrata completa; c) Honorarios con más de 3 años de antigüedad para traspasar a contrata completa; d) Mitad honorario y mitad contratas para traspasar a contratas completas; e) Honorarios a suma Alzada para traspasar a Código del Trabajo.

Lo anterior, fue expuesto ante el Concejo Municipal de Arauco en la sesión ordinaria N° 77, de 24 de febrero de 2023, tal como lo requería la ley 21.526, y el traspaso fue finalmente aprobado mediante el decreto alcaldicio N° 2828 del 28 de febrero de 2023.

El traspaso fue conocido por los prestadores de servicios a honorarios ya desde comienzo del año 2023 (es decir ha transcurrido más de un año), y además los dictámenes E173171 y E296951, y la ley 21.526 disponían de herramientas para reclamar frente a una eventual afectación, ante la Contraloría dentro de los plazos contemplados en los artículos 160 del Estatuto Administrativo y 156 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, mediante la sección de “atención de reclamos funcionarios”.

Doña nombre reservado no fue incluida dentro del listado de prestadores de servicios a honorarios que fueron traspasados, toda vez que los servicios que prestaba no estaban comprendidos en los dictámenes E173171 y E296951, y tampoco en la ley 21.526. Los contratos de la señora nombre reservado se imputaron a los ítem 214.05.11.050, denominado Programa Fortalecimiento Municipal 2021 (primer contrato) y 21.04.004, denominado Prestación de Servicios en Programa Comunitario, Programa Servicio Comunitario, este último expresamente excluido en el traspaso según los dictámenes y la ley ya indicados. La recurrente dispuso de todo el año 2023 para manifestar su disconformidad con este traspaso y no lo hizo.

Agrega el informante que determinar si las funciones eran o no habituales y si la no renovación del contrato a honorarios de la actora se debería a razones políticas, como reclama la recurrente, son cuestiones que deben ser resueltas en un juicio de lato conocimiento, donde ambas partes puedan disponer de distintas pruebas para probar sus afirmaciones.

Por todas las razones expuestas, sin duda no se configuran los presupuestos del recurso de protección para darle lugar. No existe vulneración de los derechos fundamentales alegados.

Acompañó al informe copias de 1.- Contrato de prestación de servicio de fecha 27 julio de 2021, entre la Municipalidad de Arauco y nombre reservado y decreto alcaldicio N° 4790 que lo aprueba; 2.- Contrato de prestación de servicios de fecha 27 de septiembre de 2021, entre la Municipalidad de Arauco y nombre reservado, y decreto alcaldicio N° 4415 que lo aprueba; 3.- Contrato de prestación de servicios de fecha 31 de diciembre de 2021, entre la Municipalidad de Arauco y nombre reservado y decreto alcaldicio 11.128 que lo aprueba; 4.- contrato de prestación de servicios a honorarios de fecha 30 de diciembre de 2022, entre la Municipalidad de Arauco y nombre reservado y decreto alcaldicio N°24.534 que lo aprueba; 5.- ord. N° 2781 de fecha 28 de diciembre de 2023, y comprobante de envío de carta certificada N°117909187889; 6.- Certificado de Acuerdo del Concejo Municipal de fecha 24 de febrero de 2023; 7.- Decreto alcaldicio N° 2828 de fecha 28 de febrero de 2023.

Se trajeron los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, jurídicamente constituye una acción de naturaleza cautelar, que tiene por objeto proteger a las personas en el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que se enumeran en la misma disposición y que por actos u omisiones arbitrarios o ilegales, sufran privación, perturbación o amenaza de tales garantías, pretendiendo que mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar frente a un acto de tal naturaleza, se restablezca el imperio del derecho. Es requisito indispensable para el ejercicio de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, es decir contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quien incurre en él, que afecte una o más garantías protegidas.

SEGUNDO: Que, la recurrente hace consistir el acto que tilda de ilegal y arbitrario en la decisión de la Municipalidad de Arauco, comunicada por teléfono el 29 de diciembre de 2023, por el cual se le confirmaba el término de su contrato de trabajo a contar del 31 de diciembre de 2023.

Por su parte, la recurrida sustenta su decisión en la existencia de una contratación a honorarios, conforme lo faculta el artículo 4 de la Ley 18.883, cuyo vencimiento era el día 31 de diciembre de 2023.

TERCERO: Que, la naturaleza propia de la acción constitucional recién aludida y el procedimiento inquisitivo dispuesto para su tramitación, determinan que no sea procedente este arbitrio para discutir y resolver materias propias de un procedimiento declarativo o de lato conocimiento, como es el caso de autos en que lo discutido es la determinación de la naturaleza de los servicios prestados por la recurrente, la justificación de lo que denomina su despido y la posibilidad de seguir desempeñándose en el municipio recurrido.

Lo anterior se refleja en el mismo petitorio de la acción, en cuanto solicita que sea esta Corte la que ordene a la Municipalidad de Arauco dejar sin efecto la desvinculación de que fue objeto la recurrente, la designación en calidad de contrata para el año 2024, junto con el pago de sus remuneraciones.

CUARTO: Que, en efecto, la recurrente debió hacer uso de las herramientas o acciones legales y recursos procesales, ordinarios o extraordinarios, que sean procedentes para tratar de revertir la situación que se pretende impugnar, siendo improcedente que ello se quiera llevar a cabo por medio de la presente acción cautelar, destinada a resolver situaciones en que los hechos esgrimidos y los derechos constitucionales afectados estén indubitados, lo que no acontece en el caso propuesto, desde que la naturaleza de la contratación de la recurrente y sus plazos, se encuentran controvertidos por las partes de este recurso.

QUINTO: Que, atendido lo concluido precedentemente, es innecesario entrar al análisis de las garantías constitucionales que se indican como conculcadas.

Por estas consideraciones y atendido, además, lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se decide que:

SE RECHAZA, sin costas, el recurso de protección deducido por el abogado Óscar Alejandro Ulloa Oviedo en favor de nombre reservado en contra de la Municipalidad de Arauco.

Regístrese, notifíquese, comuníquese una vez que este fallo quede firme y en su oportunidad archívese.

Se deja constancia que en el estudio de los antecedentes se hizo uso de la facultad contenida en el artículo 82 del Código Orgánico de Tribunales.

Redacción del ministro Hadolff Gabriel Ascencio Molina, quien no firma, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo, por encontrarse haciendo uso de feriado legal.

N°Protección-695-2024.