nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE QUILLECO

C.A. de Concepción rtp Concepción, veinte de marzo de dos mil veintiséis.

VISTO:

Don nombre reservado, trabajador social, exfuncionario a contrata de la Municipalidad de Quilleco, deduce en este acto Acción de Protección de Garantías Constitucionales contra la MUNICIPALIDAD DE QUILLECO, persona jurídica de derecho público, representada legalmente para estos efectos por su alcalde, Sr. CLAUDIO SOLAR JARA, por haber incurrido en la dictación de un acto administrativo manifiestamente erróneo, arbitrario y carente de causa legal que lo justifique, como es el Decreto Alcaldicio N° 3.362, de fecha 25 de noviembre de 2025, el que me fue notificado con fecha 27 de noviembre de 2025 mediante notificación personal. Dicho decreto dispone: "Resuelve no prorrogar nombramiento a contrata asimilado a grado a don nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado", por haber vulnerado el derecho de propiedad, el principio de confianza legítima y las normas de un debido proceso administrativo.

Pide en definitiva se acoja en todas sus partes la acción, con expresa condena en costas, decretando dejar sin efecto el Decreto Alcaldicio ya referido y ordene a la Municipalidad de Quilleco proceder con la inmediata reincorporación a sus funciones, el pago de todas las remuneraciones desde el momento de la separación y los demás beneficios a que hubiere tenido derecho en el tiempo intermedio, con expresa condena en costas Se ordenó traer los autos en relación, una vez que se evacuaron los informes de rigor.

Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que, la recurrida refiere que ingresó a prestar servicios en la Municipalidad de Quilleco en el mes de septiembre del año 2018, en el programa del SENAMA (Vínculos), por un período de 2 años, como funcionario a honorarios. Posteriormente, en el año 2020 asumió como encargado de cultura de la Municipalidad de Quilleco, agregando nuevas funciones y responsabilidades —en turismo, biblioteca pública y actividades municipales— como funcionario a honorarios, y posteriormente, a contar del 1 de enero de 2023 hasta el 31 de diciembre de 2025, bajo la modalidad de contrata grado 13, desempeñándose como encargado de cultura, turismo, biblioteca pública y actividades municipales de la Municipalidad de Quilleco.

Bajo este respecto, puedo mencionar las siguientes continuas renovaciones sucesivas e ininterrumpidas: Decreto N° 2.391, de fecha 29 de diciembre de 2022. Decreto N° 151, de fecha 1 de enero de 2023. Decreto N° 2.700, de fecha 30 de noviembre de 2023. d) Decreto N° 3.081, de fecha 22 de noviembre de 2024.

En consecuencia, y tal como consta en los documentos que acompaña, mantiene una vinculación funcionaria continua e ininterrumpida de 7 años y 3 meses de antigüedad con la Municipalidad de Quilleco, como honorario y, finalmente, desde enero de 2023 como contrata, todo ello en una relación contractual ininterrumpida.

Indica que no existen procedimientos administrativos en su contra, ni anotaciones de demérito ni medidas disciplinarias de ninguna especie.

Con fecha 27 de noviembre de 2025 se le notificó el Decreto Alcaldicio N° 3.362/2025, mediante el cual se dispuso la no renovación de su contrata para la anualidad 2026. Dicho acto administrativo funda su decisión en que el grado 13 del escalafón administrativo no existiría como cargo permanente de libre disposición en la planta municipal vigente, sosteniendo, en consecuencia, que todos los traspasos desde la modalidad de honorarios a administrativo a contrata grado 13 serían ilegales.

Asimismo, se señala que su situación no configuraría el supuesto de confianza legítima y que existiría un incumplimiento de los requisitos imperativos establecidos en el artículo 74 de la Ley N° 21.526, entre otros argumentos indicados en el decreto impugnado, concluyendo que el nombramiento adolecería de nulidad absoluta, razón por la cual la relación estatutaria se tendría por extinguida por el solo ministerio de la ley.

Destaca que su parte no ha tenido acceso oportuno ni formal al dictamen identificado con el folio E156411/2025, emitido por la Contraloría Regional del Biobío, ni tampoco al Informe Jurídico de fecha 21 de noviembre de 2025, elaborado por el asesor jurídico ad hoc don nombre reservado, documentos en los cuales se contendrían los supuestos fundamentos, argumentos y objeciones tanto al acto de su nombramiento a contrata —al que se le atribuyen presuntos vicios— como a la decisión de no renovación de la respectiva designación, entre otros argumentos indicados en el decreto impugnado. La falta de acceso a dichos antecedentes vulnera gravemente los principios de publicidad, transparencia, debido proceso y derecho a defensa, toda vez que impide conocer, controvertir y desvirtuar las consideraciones jurídicas y fácticas que habrían servido de sustento a los actos administrativos impugnados.

De acuerdo con lo establecido en el Dictamen N° 6.400, de fecha 2 de marzo de 2018, emitido por la Contraloría General de la República, el principio de confianza legítima en las contratas exige que las decisiones de desvinculación, no renovación o término anticipado de funcionarios bajo este régimen se encuentren debidamente fundamentadas y motivadas. Dichas decisiones deben basarse en hechos reales, serios y ciertos, en atención a una administración eficaz y adecuada del servicio a cargo de la autoridad.

No obstante, esta facultad debe ejercerse dentro de los límites del principio de legalidad, consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, en concordancia con el artículo 2° de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

Por ende, no es admisible que tales decisiones se motiven en hechos irregulares, falsos, vagos, genéricos o imprecisos, ya que ello constituiría una desviación de poder, vulnerando los principios que rigen la función pública y afectando los derechos de los funcionarios. Precisamente, la resolución impugnada que puso término anticipado a la contrata adolece de todos los vicios antes señalados.

La imprecisión de los argumentos citados lleva inevitablemente a concluir que no se cumple con la exigencia de motivación requerida para los actos administrativos, en contravención a lo dispuesto en los artículos 11 y 41 de la Ley N° 19.880. Esta falta de fundamentación no solo determina la ilegalidad del acto, sino que también lo torna arbitrario, al no guardar coherencia con los criterios establecidos por la jurisprudencia de la Excelentísima Corte Suprema ni reflejar su verdadera motivación.

Hace alusión asimismo a la vulneración al derecho de propiedad, derecho a la dignidad, integridad psíquica y física, honra e indemnidad.

Que he ejercido en calidad de titular y propietario el cargo de profesional en diversas áreas de la administración comunal, desde septiembre del año 2018 en el programa del SENAMA (Vínculos) por un período de 2 años como funcionario a honorarios. Posteriormente, en el año 2020 asumió como encargado de cultura de la Municipalidad de Quilleco, agregando nuevas funciones y responsabilidades —en turismo, biblioteca pública y actividades municipales— como funcionario a honorarios, y desde enero de 2023 hasta diciembre de 2025 como contrata, desempeñándome como encargado de cultura, turismo, biblioteca pública y actividades municipales de la Municipalidad de Quilleco, relación que fue puesta término por no renovación de su contrata.

Que, a pesar de esta trayectoria profesional impecable, se ha generado un menoscabo en perjuicio de su persona, desconociéndose tanto la experiencia acumulada como las competencias adquiridas a lo largo de su ejercicio profesional. Este actuar resulta contrario al reconocimiento de la experiencia y carrera funcionaria, expertiz que, en virtud del cumplimiento cabal, oportuno y eficiente de sus funciones, se ha reflejado en la adecuada implementación de las instrucciones y planes estratégicos emanados de la institución, sea cual sea la autoridad a cargo.

La decisión de poner término por no renovación a su contrata constituye una conducta arbitraria por parte de la Municipalidad de Quilleco, puesto que transgrede la garantía contemplada en el artículo 19, N° 24, de la Constitución, esto es, el derecho de propiedad respecto de su empleo, al que accedió legalmente bajo oposición de antecedentes curriculares, sin que exista en su contra sumario administrativo alguno y sin haber incurrido en alguna de las causales de cesación del cargo contempladas en la ley.

Sin perjuicio de lo anterior, es menester señalar que a partir del mes de octubre de 2024, la Municipalidad implementó un programa de mejoramiento de edificios públicos y espacios abiertos, dentro del cual se encontraba considerada la biblioteca municipal. A consecuencia directa de la ejecución de dicho programa, tuvo que abandonar su espacio habitual de trabajo, efectuando de inmediato las consultas pertinentes a fin de conocer el lugar donde sería reubicado para continuar desempeñando sus funciones. No obstante, la autoridad reclamada omitió otorgar respuesta o solución alguna, configurándose desde esa fecha una situación de precarización laboral, debiendo desempeñar sus funciones en condiciones indignas, sin mobiliario ni espacio adecuado, utilizando un sillón individual y trabajando con su computador personal apoyado sobre sus piernas, en dependencias de la oficina de otra funcionaria municipal.

Con fecha 2 de enero de 2025, sostuvo una reunión con el Director de nombre reservado, don nombre reservado (DIDECO), jefatura directa, tras el cambio de administración municipal, a quien expuso detalladamente tanto su situación de lugar de trabajo como los graves problemas de infraestructura de la biblioteca municipal, tales como el cierre perimetral, la ausencia de calefacción y la falta de ventanas, entre otros. Sin embargo, lejos de adoptar medidas correctivas, la autoridad se limitó a instruirle que dejara de trabajar en la biblioteca, sin resolver el problema estructural de fondo consistente en la inexistencia de un espacio digno, seguro y adecuado para el ejercicio de sus funciones, incumpliendo el deber de protección que pesa sobre la Administración.

Posteriormente, con fecha 28 de marzo de 2025, remitió un correo electrónico al Director de nombre reservado, con copia a la jefatura del departamento respectivo, poniendo formalmente en conocimiento su situación laboral y las afectaciones que esta generaba. Dicha comunicación no fue respondida, configurándose una omisión reiterada de la autoridad. Días después, reiteró verbalmente la situación, advirtiendo expresamente las consecuencias emocionales, psicológicas y ergonómicas que estaba sufriendo, sin que se adoptara medida alguna para resguardar su integridad ni sus derechos fundamentales.

El 2 de julio de 2025, durante una sesión pública del Concejo Municipal —transmitida en vivo y presenciada por numerosos ciudadanos—, expuso las actividades programadas del área de cultura. En dicha instancia, ante la consulta de un concejal respecto de la ubicación física del programa, explico que no contaba con oficina, escritorio ni silla, desempeñando sus labores únicamente con su computador personal. Frente a esta situación, el alcalde profirió expresiones de burla y humillación pública, señalando que no podía "tenerle una camioneta en la casa" ni una "secretaria", concluyendo con la frase: "si es necesario que trabaje debajo de la mesa, abajo tendrá que trabajar, y con el mismo entusiasmo", lo que generó risas del Concejo Municipal. Tales expresiones, realizadas por la máxima autoridad comunal, constituyen un trato vejatorio, atentatorio contra la dignidad de la persona y lesivo de su honra, en un contexto público y de evidente asimetría de poder, afectando gravemente su indemnidad psíquica y moral.

Desde dicho episodio se intensificó un escenario de abuso y explotación laboral, manteniéndose inalterada la situación de precariedad denunciada desde enero de 2025. En este contexto, la Administradora Municipal, doña nombre reservado, comenzó a impartir instrucciones para que el asumiera múltiples labores ajenas a las funciones para las cuales fue contratado, tales como colaboración en licitaciones públicas de su departamento, realización de diseños gráficos —supliendo a la diseñadora institucional con licencia médica—, administración del Facebook Municipal, elaboración de comunicados oficiales y colaboración en libretos de actividades municipales. Estas exigencias, además de constituir una alteración unilateral de funciones, dificultaron gravemente el cumplimiento de sus labores principales, configurando una sobrecarga laboral injustificada, lo que consta en los correos electrónicos adjuntos.

El 3 de noviembre de 2025, encontrándome aún sin contar con mobiliario, oficina ni condiciones mínimas para el desempeño de sus funciones, y estando en su domicilio, detectó una caída significativa de cabello; posteriormente fue diagnosticado de alopecia. Al día siguiente, 4 de noviembre de 2025, acudió a la ACHS de Los Ángeles tras sufrir una crisis de angustia y nerviosismo mientras se dirigía a su trabajo. Fue atendido de urgencia y posteriormente enviado a su hogar con reposo y alta diferida. Posteriormente se inició un proceso investigativo destinado a determinar el origen de sus síntomas. Tras evaluaciones efectuadas por psiquiatras, psicólogos y médicos, la comisión evaluadora de la ACHS calificó su patología como enfermedad profesional, lo que consta en los certificados respectivos.

Finalmente, mientras se encontraba con licencia médica vigente, el municipio se notificó la no continuidad del contrato. Sin embargo, el Decreto N° 3.362/2025 que formaliza dicha decisión consigna de manera errónea que sus funciones se limitaban exclusivamente al cargo de encargado de biblioteca, lo que no se condice con las funciones efectivamente desempeñadas, desnaturalizando la realidad laboral y vulnerando el principio de primacía de la realidad.

En su conjunto, los hechos descritos configuran una vulneración grave y sistemática de derechos fundamentales, particularmente su derecho a la dignidad, integridad psíquica y física, honra e indemnidad, así como el incumplimiento del deber de protección que pesa sobre el empleador público, afectando de manera directa y profunda su salud, estabilidad emocional y condiciones laborales, entre otros derechos esenciales.

Menciona que el Decreto Alcaldicio N° 3.362/2025, que resuelve no prorrogar el nombramiento a contrata del recurrente, constituye un acto administrativo ilegal y arbitrario, por cuanto infringe principios y normas esenciales del derecho público chileno, en particular los principios de juridicidad, legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, imparcialidad, igualdad ante la ley y respeto a la dignidad de la persona, consagrados en la Constitución Política de la República, la Ley N° 18.575, la Ley N° 18.883 y la Ley N° 19.880.

Lo anterior se manifiesta en una serie de vicios sustantivos que afectan la validez del acto impugnado, como la desviación de poder y falta de imparcialidad en la fundamentación del acto administrativo, ya que el decreto impugnado funda su decisión principal en un Informe Jurídico emitido con fecha 21 de noviembre de 2025 por el asesor jurídico ad hoc don nombre reservado, al que su parte no tuvo acceso. Dicha circunstancia constituye un indicio grave y concordante de desviación de poder, en cuanto el informe no cumple una función preventiva o general, sino que opera como un instrumento ex post destinado a justificar jurídicamente una decisión previamente adoptada por la autoridad.

Comenta que la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República ha sido constante en señalar que los informes jurídicos no tienen carácter vinculante, no pueden sustituir la motivación propia del acto administrativo ni pueden ser utilizados para encubrir decisiones discrecionales carentes de fundamento objetivo. Ello configura una desviación de poder, entendida como el ejercicio de una potestad administrativa para fines distintos de aquellos previstos por el ordenamiento jurídico.

La accionante constitucional habla de arbitrariedad por inexistencia de una motivación real y suficiente, ya que, si bien el decreto contiene una extensa fundamentación normativa y jurisprudencial, dicha motivación es aparente y no real, pues no guarda relación directa con los hechos efectivos del caso concreto.

En efecto, la autoridad sostiene que la no renovación se funda en incumplimientos de requisitos imperativos del artículo 74 de la Ley N° 21.526, incluyendo: i) incapacidad de superar el límite legal del 40% de gastos en contratas (estaba en 43,5%); ii) falta de certificado de disponibilidad presupuestaria; iii) ausencia de política de priorización aprobada por el Concejo Municipal; y la naturaleza temporal de la contrata.

Sin embargo, en los hechos, las funciones desempeñadas por el recurrente no han sido suprimidas; el cargo continúa siendo ejercido por otra persona; y el servicio sigue requiriendo dichas funciones de manera permanente.

De esta forma, la decisión impugnada no obedece a necesidades objetivas del servicio, sino a una determinación subjetiva y personal de la autoridad, lo que la convierte en arbitraria en los términos definidos por la jurisprudencia constitucional y administrativa. La discrecionalidad administrativa no equivale a arbitrariedad, y su ejercicio exige siempre una razón objetiva, proporcional y razonable, inexistente en el caso de autos.

En consecuencia, la veracidad, suficiencia y pertinencia de los fundamentos invocados por la autoridad deben ser debidamente acreditadas mediante antecedentes objetivos y pruebas fehacientes, que permitan demostrar de manera clara y precisa la existencia efectiva de las supuestas restricciones alegadas, así como el nexo causal directo y específico entre dichas circunstancias y el ejercicio del cargo que desempeñaba esta parte, no siendo suficiente la invocación genérica o meramente declarativa de tales fundamentos.

La recurrente invoca la vulneración del principio de igualdad ante la ley y prohibición de discriminación arbitraria, ya que el acto impugnado vulnera el principio de igualdad ante la ley, consagrado en el artículo 19, N° 2, de la Constitución Política de la República, al aplicar criterios diferenciados y selectivos en la decisión de no renovación de contratas. Existen antecedentes públicos y notorios que dan cuenta de que la autoridad edilicia ha reconocido expresamente que la desvinculación de funcionarios se ha basado, entre otros factores, en el uso de licencias médicas, lo que constituye un criterio abiertamente discriminatorio, especialmente grave cuando dichas licencias se encuentran debidamente emitidas y, en su caso, en proceso de apelación ante los organismos competentes.

La utilización directa o indirecta del estado de salud de un funcionario como criterio de desvinculación resulta contraria al ordenamiento jurídico, vulnera el principio de no discriminación y priva al acto administrativo de legitimidad material.

En este contexto, la parte recurrida se ha limitado a una invocación meramente formal y genérica de supuestos criterios jurisprudenciales, así como a citar el Informe Jurídico de fecha 21 de noviembre de 2025, elaborado por el asesor jurídico ad hoc don nombre reservado, documento en el cual se contendrían los presuntos fundamentos, argumentos y objeciones tanto al acto de nombramiento del recurrente —al que se le atribuyen supuestos vicios de legalidad— como a la decisión de no renovación de la respectiva designación.

En particular, se alude de manera abstracta a supuestas ilegalidades o ajustes en la dotación de personal —tales como que el cargo no existiría como permanente de libre provisión en la planta vigente, o que se habría sobrepasado el porcentaje legal de gasto en personal a contrata—, sin que tales afirmaciones hayan sido debidamente acreditadas, ni se explique de qué forma concreta y específica dichas circunstancias resultarían imputables al recurrente o justificarían la medida adoptada. Esta fundamentación contraviene abiertamente los criterios reiterados y uniformes establecidos por la Excelentísima Corte Suprema en materia de no renovación de contratas, en cuanto exige una motivación real, suficiente y razonable, fundada en antecedentes objetivos y actuales, lo que en la especie no concurre. En consecuencia, la decisión contenida en la resolución impugnada equivale, en los hechos, a una medida de carácter expulsivo, carente de debida fundamentación y, por ende, ilegal y arbitraria, vulnerando garantías constitucionales básicas del recurrente.

A fin de contextualizar las circunstancias del despido, es necesario hacer presente que con fecha 10 de enero del presente año la Contraloría General de la República emitió el Dictamen N° E173171 de 2022, que imparte instrucciones a los órganos de la Administración del Estado respecto de las contrataciones a honorarios, estableciendo expresamente en su apartado III que: "…para el 1 de enero de 2023 la autoridad administrativa deberá proceder a la designación a contrata de todos los servidores a honorarios que cuenten con confianza legítima, esto es, que durante su vinculación contractual hayan desempeñado, sin solución de continuidad, labores distintas a aquellas contempladas en el apartado II.2, con renovaciones que alcancen más de dos renovaciones al 31 de diciembre de 2022." Así las cosas, el acto administrativo que ponga término a esa relación debe ciertamente dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley N° 19.880, en cuanto establece que los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como en aquellos que resuelvan recursos administrativos; y al inciso cuarto de su artículo 41, que señala que las resoluciones contendrán la decisión, la que será fundada, expresando además los recursos que contra la misma procedan, el órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

Estima vulneradas las garantías constitucionales del artículo 19, numerales 2°, 3°, 14°, 16°, 24° y 26° del Capítulo III sobre derechos y deberes constitucionales de la Constitución Política de la República.

Cita asimismo la Ley N°18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en sus artículos 2°, 7°, 9°, 12°, 45° y 48°, asimismo la ley N° 19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, la ley N° 18.834 Estatuto Administrativo y el artículo octavo de la Constitución.

SEGUNDO: Que, don nombre reservado, abogado, en representación de la MUNICIPALIDAD DE QUILLECO, informa que, del mérito del recurso, se desprende que el recurrente pretende tener un derecho de propiedad sobre la contratación bajo la modalidad de “contrata”.

Refiere que el principio de confianza legítima, no existe en ningún texto legal, sino que es un constructo de la jurisprudencia administrativa —especialmente de Contraloría— que la jurisprudencia judicial ha acogido en ciertas ocasiones, estableciendo límites y requisitos. Pero no es un derecho.

Comenta que la recurrente reconoce la existencia de una contrata vigente por el año 2025, desde el 2 de enero hasta el 31 de diciembre de 2025.

Cabe recordar que, conforme lo dispone el artículo 2° de la Ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales, los cargos a contrata son de carácter transitorio y durarán como máximo solo hasta el 31 de diciembre de cada año, cesando en sus funciones los empleados que los sirvan en esa fecha, por el solo ministerio de la ley. La transitoriedad de los empleos a contrata, además de estar precisa y especialmente consagrada en la ley, está ratificada por numerosos dictámenes de Contraloría, que reafirman la naturaleza jurídica de los empleos a contrata, las facultades de las autoridades municipales y los requisitos de fundamentación de los actos administrativos.

Además de lo extensamente razonado y fundamentado en el propio Decreto Alcaldicio objeto de este recurso, existen razones legales igualmente contenidas en dicho decreto que hacen legalmente imposible la renovación de la contrata, precisamente por su origen y grave afectación a la legalidad vigente.

Como señala el recurrente, él era contratado a honorarios y, por errada e ilegal aplicación del artículo 74 de la Ley de Presupuesto N° 21.526, de la Ley N° 18.883 y del Dictamen N° E156411/2025 de la Contraloría Regional del Biobío, fue traspasado a contrata como administrativo en el grado 13° de la Escala Municipal en enero de 2023. Luego, para el año 2024 se mantuvo su nombramiento, y lo mismo ocurrió para el año 2025. Todo ello bajo la administración anterior, que asumió en diciembre de 2024, cuando las contratas ya estaban definidas o prorrogadas.

En efecto, dicho traspaso de honorarios a contrata en enero de 2023, conforme al artículo 74 de la Ley N° 21.526, es ilegal y contrario a derecho, por lo que la nueva administración no puede mantener una ilegalidad, debiendo actuar en consecuencia, bajo sanción expresa de incurrir en notable abandono de deberes, conforme lo señala la propia ley en la citada norma.

El artículo 74 de la Ley de Presupuesto N° 21.526 facultó a los alcaldes, únicamente durante los años 2023 a 2026, para traspasar personal a honorarios a contrata, siempre que se cumplieran requisitos legales imperativos que actúan como limitaciones infranqueables a tal facultad.

A este respecto, se solicitó un informe jurídico para analizar lo ocurrido y corregir lo que fuera pertinente. Se comprobó en dicho informe la vulneración al artículo 74 de la Ley N° 21.526, que exigía el cumplimiento de cinco requisitos imperativos:

a) Habitualidad y permanencia de funciones: Las funciones desarrolladas a honorarios deben ser permanentes, habituales y propias del servicio municipal. Cumplimiento del límite de gasto en contratas: El gasto en contratas no puede exceder el 40% del gasto total en personal (artículo 2°, inciso 4°, de la Ley N° 18.883), límite que no podía excederse ni siquiera por gastos de cargo del empleador derivados del cambio de calidad jurídica. Certificado de disponibilidad presupuestaria: Requisito expresamente exigido, que debió ser emitido por el Director de Administración y Finanzas con carácter previo al traspaso. Política de priorización aprobada por el Concejo Municipal: El artículo 74 de la Ley N° 21.526 exige que el alcalde informe al Concejo Municipal los criterios de priorización, para el caso de que haya más personal a honorarios que disponibilidad presupuestaria para el traspaso, requiriéndose aprobación formal de dichos criterios. Asimilación a grados existentes en la planta municipal: Conforme al artículo 2°, inciso 6°, de la Ley N° 18.883, los empleos a contrata deben ajustarse a posiciones relativas existentes en la planta.

Nada de ello aconteció en los cuestionados traspasos.

Hubo incumplimiento radical del límite de gasto en contratas. Según el informe del Director de Administración y Finanzas, el gasto en contratas en diciembre de 2022 era de $29.670.082 sobre un total de gasto en personal de $68.205.181, lo que representaba un 43,5%, superando el límite legal máximo del 40%. Ello significa que legalmente no podía procederse a traspaso alguno a contrata, siendo obligatorio mantener al personal a honorarios o traspasar al Código del Trabajo.

Se advirtió, además, ausencia de certificado de disponibilidad presupuestaria: no existió acto administrativo alguno que acredite la expedición del referido certificado con carácter previo al traspaso, siendo este requisito imperativo conforme al artículo 74 de la Ley N° 21.526.

Tampoco existió política de priorización aprobada por el Concejo Municipal: no se pudo constatar que se haya dado cumplimiento al establecimiento de dichas políticas ni que estas hayan sido aprobadas por el Concejo, requisito mandatorio del artículo 74.

Finalmente, hubo asimilación a un grado inexistente en la planta: el grado 12° administrativo no existe como posición relativa permanente en la planta municipal vigente.

Mientras tanto, la ley señalaba expresamente que la autoridad que hiciera uso negligente de este mecanismo de traspaso incurre en notable abandono de deberes.

Es por ello que a los 25 funcionarios cuyos nombramientos a contrata habían sido traspasados desde honorarios no se les renovaron sus contratas. Más aún, existe un pronunciamiento pendiente en Contraloría respecto de la responsabilidad administrativa de quienes incurrieron en tales irregularidades.

Atendido el origen espurio e ilegal de la contrata en la que se incluye al recurrente, y la flagrante violación de la ley que no podía mantenerse en el tiempo, se puso fin a todas las contratas cuestionadas, sin distinción.

En el mismo sentido, el Dictamen de la Contraloría General de la República, Folio N° E156411/2025 de la Contraloría Regional del Biobío, establece objeciones a los nombramientos cuestionados en grado 12° y reitera que los funcionarios no pueden ser traspasados a contrata si no reúnen los requisitos generales y especiales del cargo correspondiente, o si existe un obstáculo jurídico o financiero para dicho traspaso.

La fundamentación suficiente de los actos de la autoridad está expuesta claramente en cada decreto que dispuso no renovar las contratas.

Independientemente de las ilegalidades incurridas por la administración anterior —de las que el recurrente seguramente no es responsable— al aplicarse en forma indebida el artículo 74 de la Ley N° 21.526, el acto administrativo recurrido se encuentra suficientemente fundado, como lo expresa su propio texto: Que el artículo 2° de la Ley N° 18.883 establece de manera categórica que *”los empleos a contrata durarán, como máximo, solo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan cesarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley”. Que la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, particularmente el Dictamen N° 85.700/2016, precisa que los empleos a contrata son ”aquellos de carácter transitorio de una dotación”, con duración máxima de un año calendario. Que la naturaleza temporal constituye la esencia misma de la figura contractual a contrata, según ha establecido de manera uniforme la Sentencia de la Corte de Apelaciones de Talca, Rol N° 226-2025. Que cada designación anual a contrata constituye un acto administrativo independiente y autónomo que se agota al término del período, sin proyectar efectos futuros ni generar obligaciones de renovación ulterior.

En cuanto a la “confianza legítima”, originada en las constantes y sucesivas renovaciones de las contratas, en primer término, cabe advertir que las contrataciones iniciales del recurrente parten a honorarios y no por anualidades completas; es decir, no son contratas ni existe continuidad de servicios sino hasta enero de 2023, completando tan solo 2 años y 11 meses desde que se dedujo el recurso.

El período anterior de contratación a honorarios del recurrente no produce efecto alguno respecto de la llamada “confianza legítima”, reservada únicamente para el personal a contrata. Así lo ha establecido la jurisprudencia administrativa y judicial.

En consecuencia, el funcionario recurrente se desempeñó como funcionario a contrata por un período aproximado de dos años y once meses, desde el 1° de enero de 2023 hasta la fecha de término, período que es notoriamente inferior al estándar quinquenal exigido por la jurisprudencia, por lo que tampoco se configura el principio de confianza legítima.

Comenta que las contratas tienen por ley una duración máxima de hasta el 31 de diciembre de cada año. La ley también establece que, llegado dicho plazo, estas expiran por el solo ministerio de la ley, salvo que hayan sido prorrogadas. Es decir, ni siquiera era necesario dictar el acto recurrido, pues bastaba el vencimiento del plazo legal establecido.

Sin perjuicio de lo anterior, se prefirió comunicar a todos los funcionarios afectados —25 en total— que sus contratas no serían renovadas, por las razones legales suficientes establecidas en el decreto respectivo, el cual se encuentra totalmente fundado.

La ley también señala que las contratas son esencialmente transitorias, por lo que no se comprende ni se fundamenta la pretensión de que, al expirar el plazo, se incurra en una ilegalidad o se esté afectando un “derecho adquirido”, toda vez que la ley y el derecho establecen algo completamente opuesto.

En Derecho Público, el error de derecho y el error común no constituyen ni construyen derechos —salvo el de retener lo percibido de buena fe—, toda vez que los eventuales “derechos adquiridos” de los afectados no pueden ser tales cuando en su obtención se ha vulnerado la ley. No existen derechos adquiridos generados en contravención a la ley.

Cuando la administración advierte una ilegalidad, está obligada a corregirla, ajustándola a derecho o simplemente revocándola.

Argumenta que el artículo 61 de la Ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, faculta expresamente a la administración para revocar actos administrativos que vulneren la ley ”por el órgano que los hubiere dictado, sin plazo, por vulnerar la Ley”, disposición aplicable al presente caso para corregir la ilegalidad manifiesta del nombramiento original.

En este caso concurren las siguientes ilegalidades: ilegalidad manifiesta por asimilación a un cargo inexistente en la planta municipal vigente, en violación directa del artículo 2°, inciso 6°, de la Ley N° 18.883; incumplimiento de los requisitos imperativos del artículo 74 de la Ley N° 21.526, en particular la superación del límite del 40% de gasto en contratas —que ya se encontraba en un 43,5%—; y carencia de fundamentación legal para mantener un nombramiento que adolece de nulidad absoluta.

Así las cosas, el recurrente no es ni puede pretender ser “dueño” o “propietario” de un cargo público que, por ley, es esencialmente transitorio y respecto del cual el alcalde siempre está facultado para “no renovarlo”, incluso sin mayor justificación, pues cesa por el solo ministerio de la ley.

También resulta improcedente recurrir por un acto “manifiestamente erróneo”, pues la especialidad de la acción de protección excluye tales consideraciones como fundamento del recurso. Tampoco lo es la “carencia de causa legal que lo justifique”, pues la fundamentación del acto es más que suficiente y está latamente contenida en el decreto recurrido.

Indica que si bien es cierto que el recurrente mantuvo licencias por enfermedad profesional, esta ya había cesado al momento de la no renovación al 31 de diciembre de 2025, como consta de la documentación acompañada por el propio recurrente. Al respecto, no se comprende esta “consideración” como parte del recurso, pues para alegar tal circunstancia habría correspondido accionar por la vía laboral.

Sin perjuicio de lo anterior, aunque dicha circunstancia tuviere alguna relevancia jurídica para resolver el recurso deducido, debe tenerse a la vista lo señalado por la Dirección del Trabajo, la SUSESO y la jurisprudencia administrativa y judicial en el sentido de que la licencia médica por enfermedad común, accidente del trabajo o enfermedad profesional solo impide el despido por las causales establecidas en el artículo 161 del Código del Trabajo —esto es, necesidades de la empresa y desahucio del empleador—, sin afectar el término del contrato por vencimiento del plazo convenido.

En el mismo sentido, cuando las partes han suscrito un contrato de trabajo a plazo fijo, este terminará al vencimiento del plazo fijado, independientemente de si el trabajador se encuentra con licencia médica. Si llegada la fecha de término del contrato las partes no lo renuevan, el empleador debe comunicar tal circunstancia al trabajador dentro de los tres días hábiles siguientes al de la separación, personalmente o por correo certificado con copia a la Inspección del Trabajo, indicando la causal legal aplicada, los hechos en que se funda y el estado de pago de las cotizaciones previsionales.

Finalmente, la Superintendencia de Seguridad Social ha resuelto en reiteradas oportunidades que la no continuidad de un contrato a plazo fijo no afecta el derecho a percibir las prestaciones médicas que correspondan por enfermedad profesional, las que se mantienen a cargo del organismo administrador respectivo con independencia del término de la relación laboral.

Aunque aquello tuviere relevancia jurídica para resolver lo deducido, debe tenerse a la vista lo señalado por la Dirección del Trabajo, la SUSESO y la jurisprudencia administrativa y judicial.

Que, si un trabajador con contrato a plazo está con licencia médica, dicha situación no impide que se aplique la causal de vencimiento del plazo convenido a un trabajador que labora con un contrato de plazo fijo. La licencia médica por enfermedad común, accidente del trabajo o enfermedad profesional solo impide el despido por las causales establecidas en el artículo 161 del Código del Trabajo, esto es, necesidades de la empresa y desahucio del empleador.

Añade que cuando las partes han suscrito un contrato de trabajo a plazo fijo, este terminará al vencimiento del plazo fijado, independientemente de si el trabajador se encuentra con licencia médica, toda vez que esta solo impide al empleador poner término al contrato por la causal de necesidades de la empresa, esto es, por aplicación del artículo 161 del Código del Trabajo. Por ello, si llegada la fecha de término del contrato las partes no lo renuevan, y el empleador decide poner término al contrato por la causal del artículo 159 N° 4 del Código del Trabajo —vencimiento del plazo convenido—, debe comunicar tal circunstancia al trabajador dentro de los tres días hábiles siguientes al de la separación. Dicha comunicación debe entregarse personalmente o por correo certificado con copia a la Inspección del Trabajo, indicando la causal legal aplicada, los hechos en que se funda y el estado de pago de las cotizaciones previsionales.

En respuesta a una consulta formulada por la Superintendencia de Seguridad Social, la Contraloría General de la República, mediante el Dictamen N° 9.119, de 27 de febrero de 2008, resolvió que ”las licencias médicas, incluidas aquellas generadas por accidentes del trabajo o enfermedades profesionales, no confieren inamovilidad en el empleo, por lo que es procedente el término del contrato por cualquier causal legal contemplada en la Ley N° 18.834, aunque los funcionarios se encuentren gozando de tales permisos médicos”.

El derecho a percibir remuneraciones solo se tiene mientras el afectado se mantenga vinculado laboralmente con el organismo público respectivo, ya que una vez que ha cesado en funciones desaparece la prestación de servicios efectivos que justifica la contraprestación económica que constituye la remuneración, prerrogativa que solo tiene quien conserva la condición de trabajador activo.

Añade que el recurso de protección está reservado para casos graves y urgentes de vulneración de derechos constitucionales, producidos por actos u omisiones arbitrarios e ilegales.

Cuando la propia ley ha conferido a los funcionarios una serie de recursos —como el de reposición ante la misma entidad que dictó el acto— y, fundamentalmente, cuando la Ley N° 18.883 concede a los funcionarios el reclamo de ilegalidad del artículo 156 ante la Contraloría General de la República, resulta evidente que el afectado ha omitido recurrir al órgano que, por naturaleza y mandato legal expreso, tiene la función exclusiva de resolver todos los asuntos relacionados con el Estatuto Administrativo y con el funcionamiento de los servicios públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen (artículo 6° de la Ley N° 10.336, Orgánica de la Contraloría General de la República).

Al saltarse estas instancias previas y recurrir directamente de protección, el recurrente no puede invocar una vulneración de sus derechos con la trascendencia suficiente para fundar esta acción. La acción de protección no es la vía idónea para reclamar cuestiones meramente administrativas sobre eventuales derechos derivados del ejercicio y continuidad de la función pública.

El ejercicio de las facultades que las leyes confieren al alcalde puede o no ser del agrado del afectado, pero jamás puede constituir una vulneración de derechos constitucionales. La fundamentación legal contenida en el decreto notificado al recurrente es suficiente justificación, más aún considerando que la contrata expira por el solo ministerio de la ley, sin necesidad siquiera de comunicarlo.

Como ha señalado extensamente, resultaba imperioso para la administración municipal ajustarse a derecho y corregir las irregularidades existentes, bajo sanción de incurrir en notable abandono de deberes, al mantener contrataciones que en su origen resultaron ilegales y que a la fecha no cumplen los requisitos legales, teniendo además al municipio sobrepasado en el gasto en personal, en abierto incumplimiento de la ley.

El imperativo legal de cumplir y hacer cumplir las leyes, haciendo uso de las facultades que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y el Estatuto Administrativo para los Funcionarios Municipales confieren al alcalde, en ningún caso puede constituir una arbitrariedad o ilegalidad.

La no renovación de las contratas —25 en total, entre las que se encuentra la del recurrente— es una consecuencia necesaria de la correcta aplicación de la ley y del adecuado uso de los recursos financieros que esta misma manda resguardar, por lo que solicita rechazar en definitiva la acción de protección deducida, por carecer de fundamentos de hecho y de derecho, con expresa condena en costas.

TERCERO: Que, cabe el rechazo de la presente acción constitucional toda vez que, en el presente caso, no se aprecia que, de parte de la ahora informante, exista un acto arbitrario o ilegal, que afecte o amenace las garantías constitucionales de quien impetra el instrumento constitucional a que se refiere el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

Así, claramente en el presente caso, no resulta posible subsumir la situación jurídica del accionante, en lo que la doctrina ha denominado como la “Confianza Legítima”, ya que la relación que lo unió con la Municipalidad recurrida no alcanzó los espacios temporales que se exige para la procedencia del instituto doctrinario en comento.

En efecto, la recurrente reconoce expresamente en su libelo, la existencia de una contrata vigente sólo por el año 2025, ya que la relación anterior, lo era bajo el sistema de contrato a honorarios.

Tal relación final a contrata, se extendió hasta el día 31 de diciembre de 2025, debiendo recordarse que, conforme lo dispone el artículo 2° de la Ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales, los cargos a contrata son de carácter transitorio y durarán como máximo solo hasta el 31 de diciembre de cada año, cesando en sus funciones los empleados que los sirvan en esa fecha, por el solo ministerio de la ley.

Ergo, la resolución que ahora se cuestiona, no requería una fundamentación acabada o contundente para la validez del acto que se reprocha, sino la mera constatación de un hecho, esto es, que hasta el 31 de diciembre duraría la relación a contrata, no obstante lo cual, aquel instrumento sí contiene una frondosa fundamentación, la cual se refería no solamente al ahora accionante, sino que a una serie de personas que se encontraban en la misma situación informal, prestando funciones para la Municipalidad en cuestión.

Si se analiza el Decreto Alcaldicio objeto de este recurso, en el se estampan razones legales que harían imposible la renovación de la contrata, por haberse incurrido en ilegalidades, ya que el traspaso de honorarios a contrata, conforme al artículo 74 de la Ley N° 21.526 resultaba contrario a derecho, por no contarse con los requisitos de procedencia para aquello, entre otros, haberse excedido en el ítem de gastos y asimilación a grados inexistentes en la planta.

Sin perjuicio de lo anterior, la fundamentación anterior resultaba innecesaria, ya que no se estaba en presencia de la ya mencionada “confianza legítima”, por lo que la accionante constitucional no es ni puede pretender ser “dueño” o “propietario” de un cargo público que, por ley, es esencialmente transitorio y respecto del cual el alcalde siempre está facultado para “no renovarlo”, incluso sin mayor justificación, pues cesa por el solo ministerio de la ley.

De esta forma, no se avizora la actuación inconstitucional que ahora se le enrostra al ente edilicio, por lo que sólo cabe el rechazo de la presente acción constitucional.

Por estas consideraciones, normas legales citadas y lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República, se resuelve:

Que se rechaza el recurso de protección deducido por don nombre reservado, en contra la MUNICIPALIDAD DE QUILLECO, representada legalmente por su alcalde, Sr. CLAUDIO SOLAR JARA, sin costas del recurso.

Regístrese.

Redactó el Ministro don Pablo Zavala Fernández.

No firma la suplente señora nombre reservado, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo, en razón de haber cesado en su suplencia y retornado a su tribunal de origen.

N° Protección-5602-2025.