nombre reservado con nombre reservado

Concepción, diez de marzo de dos mil veinte.

VISTO:

Comparece en estos autos Rol N° 52703-2019, el abogado don José Francisco Rodríguez Moraga, en representación de doña nombre reservado, traductora, domiciliada en domicilio reservado, deduciendo recurso de protección en contra de la nombre reservado PROVINCIAL CONCEPCIÓN, persona jurídica de derecho público, representada legalmente por su Presidente, don nombre reservado, médico cirujano, ambos con domicilio en domicilio reservado.

Funda el recurso señalando que con fecha 8 de febrero de 2019, su representada acudió a la intendencia de beneficios sociales respecto de sus licencias médicas N° RUT reservado, 58867596 y 58874143, dado que la nombre reservado había rechazado las licencias aludidas. Posterior a ello, la intendencia, con fecha 29 de abril de 2019, elabora un dictamen R- 7991-2019, cuya resolución exenta N° R-01-DLM-08155-2019, analiza que de las 3 licencias que se impugnaron en ese momento, la N° RUT reservado estaba plenamente justificada, no así las otras 2, cuyo rechazo se confirmó por esta institución señalando que “los antecedentes no permiten establecer la existencia de incapacidad laboral temporal más allá del periodo de reposo ya autorizado”.

Expone que con fecha 15 de mayo de 2019, presenta la reconsideración de las dos licencias ya rechazadas ante el departamento contencioso de unidad médica de la intendencia de beneficios sociales, quienes nuevamente y con el mismo argumento, sostuvieron el rechazo de ambas licencias médicas.

Que, asimismo, con fecha 29 de marzo de 2019, su representada efectúa el mismo proceso descrito anteriormente respecto de la licencia médica N° 58885208, cuyo rechazo también se confirmó por la intendencia con la misma justificación, con fecha 14 de octubre de 2019.

Estima que el acto impugnado es totalmente ilegal, dado que es contrario a diversas disposiciones legales que señalan expresamente que los actos administrativos deben ser fundados, como también los antecedentes proporcionados que justifiquen el rechazo deben estar fundados en peritajes. Señala que el acto recurrido es infundado, siendo totalmente legítimo preguntarse cuál o cuáles son los antecedentes que no justifican el reposo.

Indica que los antecedentes adjuntos fueron informes del médico que atendió a su representada, cuya descripción del trastorno que ella padece está totalmente esclarecida y justificada e indica por qué debe otorgarse el reposo a la actora.

Hace presente que el informe psiquiátrico del doctor nombre reservado, de fecha 5 de enero de 2019 lo es respecto de la licencia N° 58867596, el del 17 de enero de 2019 lo es respecto de la licencia N° 58874143, y, el de fecha 18 de febrero de 2019, refiere a que su representada a la fecha padece “trastorno adaptativo agudo mixto psicosomático”, con marcado componente ansioso, cuya enfermedad surge principalmente de hechos de vivencia personales que ha sufrido durante un periodo, y que siendo de carácter íntimo le ha afectado principalmente en el área de sus relaciones con la sociedad. Lo anterior le impidió muchas veces conciliar el sueño, le significó múltiples cefaleas y dolores musculares, lo que como consecuencia llevó a un agotamiento y cansancio físico y psíquico, queriendo aislarse de su círculo habitual.

Expresa que el médico indicó en el mismo informe, que el reposo se justifica por “perturbación cognitiva y ansiedad”, cuya situación le impide a la recurrente ejercer su empleo, pues sus capacidades se han visto totalmente afectadas en un plano psíquico y físico.

Estima que el actuar de la recurrida es arbitrario e ilegal, por las razones que latamente desarrolla y vulnera las garantías constitucionales establecidas en artículo 19 N° 1 y 24 de la Carta Fundamental.

Solicita que esta Corte acogiendo el recurso, declare arbitrarias e ilegales las resoluciones recurridas, dejándolas sin efecto, y declarando en su reemplazo que las licencias médicas N° 58867596, 58874143 y 58885208, quedan aceptadas, debiendo la recurrida proceder al pago del subsidio por incapacidad correspondiente a ella por quien corresponda, o bien adopte las medidas que se estimen pertinentes para restablecer el imperio del derecho, todo ello con expresa condena en costas.

Informó don nombre reservado, en representación de la SEREMI DE SALUD REGIÓN DEL BIO BIO.

Expresa que como es de público conocimiento, las dependencias de la nombre reservado, ubicadas en domicilio reservado de esta ciudad, fueron totalmente destruídas producto de saqueos y posteriores incendios, de manera que dicha SEREMI carece de la documentación necesaria para emitir el informe requerido; sin perjuicio de lo anterior, da a conocer la información proporcionada por el sistema FONASA, en relación a las licencias médicas continuas por patología psiquiátrica, iniciando reposo médico el 08.12.2018 hasta el 19.03.2019, por un total de 102 días de reposo laboral, de los cuales la nombre reservado autorizó previamente por la misma patología 30 días, tiempo suficiente para la recuperación del paciente, según D.S. 7/2013, guías clínicas, relativas a exámenes, informes y antecedentes que deben respaldar la emisión de licencias médicas y guía referencial de reposo médico y reintegración laboral en personas con problemas y/o enfermedad mental Minsal 2010.

Señala que nombre reservado obró según facultades que le confieren los artículos 14, 16, 21 y 48 del D.S. N° 3/84 sobre Reglamento de autorización de licencias médicas y D.S. N° 7/2013.

Alega en primer término la extemporaneidad del recurso, toda vez que la parte recurrente habría tomado conocimiento del rechazo de sus licencias médicas por nombre reservado, en a lo menos, las fechas de presentación de reclamo ante la Superintendencia de Seguridad Social, esto es, los días 08 de febrero de 2019 y 29 de marzo de 2019; y el recurso lo dedujo el día 05 de noviembre de 2019, excediendo con creces el plazo de 30 días corridos.

Se refiere a continuación a la normativa legal aplicable a la situación de autos.

Y en cuanto a las garantías constitucionales vulneradas, expresa que si bien la recurrente ha invocado las garantías constitucionales indicadas, lo cierto es que en la práctica los hechos descritos refieren a los requisitos de trámite y pago de una licencia médica, lo que en definitiva dice relación con aquella garantía establecida en el numeral 18° del artículo 19 de la Constitución Política de la República, es decir, “El Derecho a la Seguridad Social”, expresamente excluida de la acción de protección.

Asimismo, hace presente que los hechos descritos en la presentación de autos y las peticiones que se formulan exceden las materias que deben ser conocidas por el presente recurso atendido a su carácter cautelar, y considerando, además, que según se desprende de la propia narrativa del recurso y de los antecedentes acompañados, no se ha agotado por la parte recurrente la vía administrativa, sin justificar una situación de emergencia, ni un derecho indubitado que permita omitir el procedimiento establecido en la ley. Al respecto cita el DFL N°1 de 2005 del Ministerio de Salud, en su artículo 194, que contempla la existencia de un procedimiento administrativo especial que se aplica a casos de rechazo de licencias médicas. Y que es aquella y no ésta, la vía idónea para debatir la materia objeto de autos, toda vez que corresponde al procedimiento que se encuentra expresamente establecido por la ley.

Informó por la SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL don nombre reservado, quien luego de hacer una exposición de los hechos, refirió que el recurso de protección es improcedente en atención a que la autorización, rechazo o modificación de una licencia médica que se extienda de conformidad con el artículo 149 del D.F.L. N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud y el Decreto Supremo N° 3, del año 1984, del mismo Ministerio, que contiene el Reglamento sobre Autorización de Licencias Médicas; las reconsideraciones y apelaciones que se deduzcan respecto de las resoluciones de los organismos administradores de este derecho, a saber, las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES) y las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez (nombre reservado) y el pago, según corresponda, de la prestación pecuniaria por éstas originadas, esto es, el subsidio por incapacidad laboral (regulado en el Decreto con Fuerza de Ley N° 44, del año 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social) son materias que sin duda alguna pertenecen al campo de la Seguridad Social, y por lo tanto, se encuentran expresamente excluidas por el constituyente, del ámbito de la acción de protección.

De tal forma, la materia respecto de la cual versa la presente acción incide en un aspecto específico del derecho a la seguridad social, reconocido y garantizado a todas las personas en el numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política del Estado, que no está contemplado en la numeración taxativa que realiza el artículo 20 de la Carta Fundamental y, por lo tanto, no está amparado por esta especial acción cautelar.

Reitera que la acción de protección es un procedimiento de urgencia de carácter excepcional y, por lo mismo, sólo procede su aplicación en aquellos casos relativos a determinadas materias, en las que una persona hubiera sido víctima de un acto u omisión arbitrario o ilegal, que le cause una privación, perturbación o amenaza, en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías taxativamente señalados en la Constitución Política de la República.

Debido a dicho carácter, debe dársele una aplicación restringida únicamente para aquellos casos de violación flagrante de los derechos constitucionales, que por su naturaleza y características requieren un pronunciamiento judicial especialmente rápido, que ponga pronto remedio a "actos u omisiones arbitrarios o ilegales”.

Estima que tratándose de una materia integrante del Derecho a la Seguridad Social, no es admisible accionar de protección ni siquiera frente a una eventual amenaza o perturbación de la misma, por cuanto como ya se dijo, el artículo 20 de la Constitución Política no lo admite respecto de esa garantía constitucional, consagrada en el N° 18, del artículo 19 de la Carta Fundamental.

Se trajeron los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

I.- EN CUANTO A LA ALEGACION DE EXTEMPORANEIDAD DEL RECURSO.

PRIMERO: Que la Seremi de Salud del Bío Bío, por la recurrida nombre reservado Provincial Concepción, alegó en primer término, la extemporaneidad del recurso, toda vez que, a su juicio, había transcurrido con creces el plazo de 30 días corridos entre la fecha en que la actora tomó conocimiento del rechazo de sus licencias médicas por parte de la nombre reservado Región del Biobío, en a lo menos, las fechas de presentación de reclamo ante la Superintendencia de Seguridad Social, esto es, los días 08 de febrero de 2019 y 29 de marzo de 2019; y el recurso lo dedujo el día 05 de noviembre de 2019.

SEGUNDO: Que, es efectivo, de acuerdo con los antecedentes allegados al recurso, que se han dictado actos administrativos sucesivos, tras rechazarse a la recurrente por la nombre reservado Provincial Concepción, 3 licencias médicas que le otorgaron reposo por “trastorno adaptativo agudo mixto psicosomático”, extendidas por un total de 72 días, resoluciones que fueron confirmadas por la SUSESO.

TERCERO: Que, constituyendo cada una de las resoluciones dictadas por los organismos mencionados, actos administrativos distintos, nada impide que eventualmente pudiere ser ilegal o arbitrario el último de ellos, esto es, el dictado por la SUSESO y contenido en Resolución Exenta N° R-01-S-49484, de fecha 14 de octubre de 2019, mediante la cual rechaza solicitud de reconsideración, confirmando rechazo de licencias médicas N°58867596 y N°58874143.

II.- EN CUANTO A LA ALEGACION DE IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE PROTECCION.

CUARTO: Que, asimismo, la Seremi de Salud del Bío Bío, por la recurrida nombre reservado Provincial Concepción, alegó en segundo término, la improcedencia de la acción de protección atendido que la garantía constitucional en materias de seguridad social estaría regulada en el numeral 18º del artículo 19 de la Constitución, garantía que no está amparada por la acción cautelar de autos conforme lo dispuesto en el artículo 20 de nuestra Carta Magna.

QUINTO: Que, la presente acción de protección no se sustenta en el derecho previsto en el N° 18 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, sino en aquellos otros establecidos en los numerales 1 y 24 de la misma, expresamente protegidos por la acción tutelar impetrada, y en razón que la protección jurisdiccional en sede constitucional procede siempre, sin perjuicio de otras acciones que el afectado pueda hacer valer ante los tribunales de justicia o autoridades administrativas, se desestimará la alegación de improcedencia planteada por la recurrida.

III.- EN CUANTO AL FONDO DE LA ACCION DEDUCIDA.

SEXTO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben adoptar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

SEPTIMO: Que por consiguiente, resulta requisito indispensable de la acción de protección la existencia de un acto u omisión ilegal -esto es, contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1º del Código Civil- o arbitrario- o sea, producto del mero capricho de quien incurre en él, y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías –preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y la decisión del recurso que se ha interpuesto.

OCTAVO: Que, la recurrente sustenta el acto arbitrario e ilegal en que la recurrida nombre reservado Provincial Concepción rechazó sus licencias médicas N° RUT reservado, 58867596 y 58874143; que, sin embargo, mediante Resolución Exenta N° R-01-DLM-08155-2019, analiza que de las 3 licencias que se impugnaron, la N° RUT reservado estaba plenamente justificada, no así las otras 2, N° 58867596 y N° 58874143, cuyo rechazo se confirmó por dicha institución, tras presentar reconsideración, señalando que “los antecedentes no permiten establecer la existencia de incapacidad laboral temporal más allá del periodo de reposo ya autorizado”. Y que respecto de la licencia médica N° 58885208, el rechazo también se confirmó por la intendencia con la misma justificación, con fecha 14 de octubre de 2019.

NOVENO: Que, por su parte, la recurrida informó a través de la SEREMI DE SALUD, expresando que ésta última institución que como es de público conocimiento, las dependencias de la nombre reservado, ubicadas en domicilio reservado de esta ciudad, fueron totalmente destruídas producto de saqueos y posteriores incendios, de manera que dicha SEREMI carece de la documentación necesaria para emitir el informe requerido.

Empero, de acuerdo a información proporcionada por el sistema FONASA, expone que la usuaria presenta licencias médicas continuas por patología psiquiátrica, iniciando reposo médico el 08.12.2018 hasta el 19.03.2019, por un total de 102 días de reposo laboral, de los cuales la nombre reservado autorizó previamente por la misma patología 30 días, tiempo suficiente para la recuperación del paciente, según D.S. 7/2013, sobre guías clínicas referenciales relativas a los exámenes, informes y antecedentes que deben respaldar la emisión de licencias médicas, y guía referencial de reposo médico y reintegración laboral en personas con problemas y/o enfermedad mental Minsal 2010.

Informa que la paciente presenta Recurso de Reposición de las licencias médicas recurridas.

Así, respecto de la licencia médica N°58867596, con fecha 05.02.2019, se resuelve, manteniéndose el rechazo, antecedentes médicos presentados son insuficientes, no justifican la prolongación del reposo.

Que, respecto de la licencia médica N°58874143, con fecha 05.02.2019, se resuelve, manteniéndose el rechazo, antecedentes médicos presentados son insuficientes, no justifican la prolongación del reposo.

Que, respecto de la licencia médica N°58885208, con fecha 14.03.2019, se resuelve, manteniéndose el rechazo, antecedentes médicos presentados son insuficientes, no justifican la prolongación del reposo.

Señala que nombre reservado obró según las facultades que le confieren los artículos 14, 16, 21 y 48 del D.S. N° 3/84 sobre Reglamento de autorización de licencias médicas y D.S. N° 7/2013 sobre guías clínicas referenciales relativas a los exámenes, informes y antecedentes que deben respaldar la emisión de licencias médicas, y dentro de los plazos establecidos para la tramitación de licencias médicas.

Refiere, asimismo, que por su parte la SUSESO ratifica el rechazo de las licencias médicas mediante Resolución Exenta IBS N° R-01-DLM-08155-2019 de 29.04.2019 mantiene rechazo de licencia médica N°58867596 y licencia médica N°58874143 ; y mediante Resolución N° R-01-UME-49466 de 14.10.2019 mantiene rechazo de licencia médica N°58885208; finalmente indica que mediante Resolución Exenta N° R-01-S-49484 de fecha 14.10.2019, rechaza solicitud de reconsideración, confirmando rechazo de licencias médicas N°58867596 y N°58874143, antecedentes presentados no permiten establecer incapacidad laboral temporal más allá del período de reposo previo autorizado.

DECIMO: Que, para resolver como se dirá, conviene destacar que el artículo 16 del Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las nombre reservado e Instituciones de Salud Previsional, contenido en el Decreto Supremo Nº 3, del Ministerio de Salud, de 1984, señala que “…en caso de rechazo de una licencia (…) la resolución o pronunciamiento respectivo se estampará en el mismo formulario de licencia y se dejará constancia de los fundamentos tenidos a la vista para adoptar la medida”.

A su turno, el artículo 11 de la ley 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, consagra el principio de imparcialidad que rige los procedimientos administrativos, prescribiendo que “la Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislación, tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que adopte”, para lo cual ordena que los “hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio”, norma que es complementada por los artículos 40 inciso final y 41 inciso cuarto de la misma ley, las que disponen que una decisión de este tipo, debe ser fundada. En efecto, el artículo 41 de la citada ley, dispone que "Las resoluciones contendrán la decisión que será fundada. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubiera que presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno”.

Así, la justificación racional y legal del acto administrativo es una condición de validez del mismo. En consecuencia, el órgano del Estado actuante debe fundamentar suficientemente su decisión, tanto en lo fáctico como en lo jurídico, explicando al administrado el por qué del acto, su sustento material y juridicidad.

UNDECIMO: Que, como se advierte, los actos administrativos recurridos referidos en el apartado Cuarto precedente, carecen de la fundamentación exigida por el ordenamiento jurídico conforme a lo antes expuesto, en la medida que las decisiones de la nombre reservado, ratificadas posteriormente por la SUSESO, contenida en las Resolución aludidas solo se fundan en “antecedentes médicos presentados son insuficientes, no justifican la prolongación del reposo”.

Sin embargo, la recurrente –respecto de cada una de las licencias- había acompañado sendos informes emitidos por su médico tratante, el psiquiatra nombre reservado, con fecha 5 de diciembre de 2018, 5 de enero de 2019 y 17 de enero del mismo año, que contenían una serie de razones médicas y psicosociales para disponer el reposo médico, de las cuales no se hace cargo en modo alguno el órgano recurrido, ni siquiera para indicar o explicar los motivos de la insuficiencia de ellos.

DUODECIMO: Que si bien el rechazo de la licencia médica fue realizado por la entidad que señala la ley, no lo es menos que la falta de sustento fáctico en la decisión configura un motivo que amerita que ella sea calificada, a lo menos, de arbitraria, y, que de paso, deja en la indefensión a la recurrente al no tener certeza de cuál o cuáles eran los antecedentes que debía aportar para superar la insuficiencia esgrimida por la nombre reservado.

Dicho acto arbitrario ha vulnerado, de paso, el derecho de propiedad de la recurrente, consagrado en el numeral 24 del artículo 19 de la Constitución, dado que tal rechazo implica la imposibilidad de recibir el subsidio que correspondía por el tiempo no trabajado, cuestión que obviamente afecta su patrimonio.

DECIMO TERCERO: Que lo reflexionado en los motivos anteriores, conduce a resolver de la forma como se pasará a decir, en la medida que la potestad legal del órgano administrativo recurrido debe ser ejercida, especialmente en la situación de autos, con el mayor número de antecedentes médicos posibles.

Ha de traerse a colación aquí, que conforme a lo normado en el artículo 21 del aludido Reglamento, el órgano recurrido cuenta con facultades oficiosas para decretar diversas medidas para lograr un mejor acierto de su decisión. Y precisamente, el acudir a un nuevo mecanismo de cognición otorga en este caso una mayor razonabilidad a la decisión administrativa que, en su día y en su hora, pudiere adoptarse.

DECIMO CUARTO: Que, sin embargo, no podrá accederse a la pretensión planteada en el recurso en cuanto al pago de las licencias, pues el pago del subsidio por incapacidad laboral temporal requiere de la constatación médica de la insuficiencia que la patología produce en la capacidad laboral del paciente, asunto que, en las circunstancias del caso concreto, escapa a la finalidad y objetivo de la presente acción constitucional.

Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo previsto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se declara que:

I.- SE DESESTIMAN las alegaciones de extemporaneidad e improcedencia planteadas por la parte recurrida, sin costas.

II.- SE ACOGE, sin costas, el recurso de protección interpuesto por el abogado don don José Francisco Rodríguez Moraga, en representación de doña nombre reservado, solo en cuanto se dejan sin efecto las Resoluciones dictadas por la nombre reservado Provincial Concepción, de fechas 05.02.2019 y 14.03.2019 respectivamente, mediante las cuales dicho organismo – en el marco de un Recurso de Reposición deducido por la actora- mantiene el rechazo de las licencias médicas N°58867596, N°58874143 y N°58885208, por cuanto antecedentes médicos presentados son insuficientes y no justifican la prolongación del reposo, debiendo la recurrida ordenar la práctica de un peritaje médico-psiquiátrico a la recurrente, que se haga cargo de las observaciones formuladas por el médico tratante de aquella, luego de lo cual la nombre reservado Provincial Concepción se pronunciará, en su íntegro y total mérito, sobre dichas licencias, debiendo expresar todas las razones que fundamenten la decisión que adopte oportunamente al efecto.

Regístrese, comuníquese y en su oportunidad archívese.

Redacción dela ministro titular doña Yolanda Méndez Mardones.

No firma el abogado integrante señor Jean Pierre Latsaque Lightwood, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo, por encontrarse ausente.

Rol N° 52.703-2019. Protección.