Protección contra CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO BÍO

Foja: 56 Cincuenta y Seis Concepción, diecinueve de agosto de dos mil quince.

VISTO:

A fojas 4 nombre reservado, Alcalde Subrogante de la I. Municipalidad de San Carlos, con domicilio en domicilio reservado, viene en deducir recurso de protección en contra de la CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO BÍO, representada por la Contralora Regional, doña Verónica Orrego Ahumada, funcionaria pública, ambos con domicilio en domicilio reservado, en base a los siguientes fundamentos.

Señala que mediante contrato de trabajo de 9 de mayo de 2013, la I. Municipalidad de San Carlos contrató a doña nombre reservado, como Jefa de Finanzas del Departamento de Educación Municipal de San Carlos, contratación que se hizo bajo el régimen laboral regulado en el Código del Trabajo, conforme al artículo 3o inciso 2o de la Ley N°18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales; que el desempeño laboral de la señora nombre reservado resultó ser cada vez más irregular y comenzó, además, a tener faltas reiteradas a sus labores, por lo que se dictó el decreto Alcaldicio N° 910-5251, de 28 de octubre de 2014, por medio de la cual la Municipalidad inició una investigación administrativa informal; que en la investigación se dio por establecido, entre otras irregularidades, que la investigada registraba atrasos e inasistencias reiteradas, y que además administró mal el presupuesto financiero del Departamento de Educación; que jamás cumplió con la obligación de entregar la información financiera y presupuestaria requerida, ni planteó soluciones a los diversos problemas constatados; y que en atención a lo anterior, la I. Municipalidad de San Carlos puso término a su relación laboral, mediante decreto de la Dirección Secretaría Municipal N° 346, por la causal del artículo 160 N° 7 del Código del Trabajo, esto es, incumplimiento grave de las obligaciones que le impone el contrato, lo que le fue notificado el 26 de marzo de 2015 y, comunicado con la misma fecha a la Inspección Comunal del Trabajo de San Carlos.

Indica que desde la fecha señalada la señora nombre reservado dejó de ser trabajadora de la Municipalidad, y desde esa fecha quedó habilitada para recurrir a los tribunales de justicia a fin de que se calificara su despido, si justificado o injustificado; que la legislación laboral común no contempla la posibilidad de que un trabajador despedido, por injustificado que sea el despido, pueda ser reincorporado, a menos que estemos en presencia de un despido discriminatorio, calificado como grave (artículo 489 del C. del Trabajo) o de un trabajador protegido por fuero laboral.

Indica que aun cuando no es una exigencia legal, la Contraloría General de la República ha establecido que para desvincular a un funcionario municipal regido por el Código del Trabajo, por alguna de las causales del artículo 160 del referido cuerpo legal, es menester realizar previamente una breve investigación sumaria informal, la que sólo debe cumplir con las condiciones de escuchar al funcionario y darle la oportunidad de defenderse, citando en este sentido los Dictámenes N°s. 54.831 y 73.468, ambos de 2011, y dictamen N°52.320 de 14 de agosto de 2013.

Agrega que la Contraloría General de la República, resolviendo un recurso de ilegalidad presentado por la señora nombre reservado, mediante el oficio N°011813, recepcionado el 7 de julio de 2015, resolvió que los hechos que se le atribuyeron a la investigada fueron desvirtuados por ella, por lo que no correspondía poner término a su contrato de trabajo y obligó a dejar sin efecto la sanción disciplinaria impuesta, ordenando su reincorporación; y que dicha entidad carece de facultades para resolver sobre las medidas disciplinarias a imponer por las autoridades en las que la ley y la Constitución ha radicado la potestad sancionatoria, señalando jurisprudencia en apoyo a su tesis.

Estima vulnerada la garantía establecida en el artículo 19 N° 3 inciso 5o de la Constitución Política del Estado, puesto que la Contraloría General de la República, Regional Concepción, al dictar el oficio 011813, ha obrado como una comisión especial, al margen de la Constitución.

Pide tener por interpuesto recurso de protección en contra de la Contraloría Regional del Bío Bío, representada por la Contralora Regional doña Verónica Orrego Ahumada, a fin de que esta I. Corte declare que la recurrida, al emitir el oficio 011813, de fecha 24 de junio de 2015, ha obrado como una comisión especial, al margen de sus facultades legales, por lo que dicho oficio se anula y se deja sin efecto, con costas.

A fojas 13 se declaró admisible el recurso y se ordenó informar a la recurrida.

A fojas 38 doña Verónica Orrego Ahumada, Contralor Regional del Bio Bio, informa el recurso solicitando el rechazo del mismo, en base a los siguientes fundamentos:

Alega primeramente la falta de legitimación activa de la Municipalidad de San Carlos, fundado en que las municipalidades son servicios fiscalizados por esa Entidad de Control, que deben someter su actuación a las normas y jurisprudencia administrativa que de ella emanan, lo que las priva de legitimación activa para interponer la acción de protección con el objeto de sustraerse del cumplimiento de los pronunciamientos de la Contraloría; que su representada ejerce el control de legalidad de los actos de los órganos de la Administración, emitiendo pronunciamientos que son obligatorios para los servicios que la integran, ello fundado en los artículos 98 de la Constitución Política y 1, 5. 6, 9, 16 y 19 de la ley N° 10.336 de Organización y Atribuciones de esa Contraloría General.

Luego, sostiene que en la emisión del citado oficio N°11.813 de 24 de junio de 2015, su mandante ha ejercido las facultades y las funciones que le corresponden de acuerdo a los artículos 98 y 99 de la Carta Fundamental, 1° y 6° de la ley N°10.336, y 51 y 52 de la ley N°18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, por lo que no ha cometido acto ilegal o arbitrario alguno, requisito éste indispensable para la interposición de la presente acción; y que el pronunciamiento que se objeta fue emitido luego de analizar los antecedentes del proceso investigativo instruido, concluyendo que existían irregularidades que debían subsanarse, lo que se ajusta plenamente a derecho. Agrega que tampoco puede calificarse el acto impugnado como arbitrario, ya que no obedeció a una conducta antojadiza o contraria a la razón, puesto que fue expedido a partir de una solicitud expresa de la funcionaria de que se trata, dando lugar a un pronunciamiento motivado en derecho.

En tercer término, afirma que el asunto sobre el que trata el recurso deducido es ajeno a la naturaleza propia del recurso de protección; que la intención del actor es discutir la competencia de esa Contraloría para interpretar las normas que rigen al personal de la Administración del Estado, y que esta I. Corte se pronuncie acerca de sus facultades; y que el recurso de protección fue establecido como un mecanismo de emergencia rápido y eficaz frente a manifiestas violaciones o atropellos flagrantes de ciertos derechos básicos, por lo que el conocimiento de cuestiones de esta naturaleza no es propio de una acción cautelar.

Luego, y en cuanto al fondo, señala que la municipalidad ha recurrido en contra del citado oficio N°11.813 de esa Contraloría Regional, fundado en que ella carecería de competencia para pronunciarse sobre estas materias por ser un asunto cuyo conocimiento correspondería a los tribunales de justicia; que la función de control de juridicidad de los actos de la Administración asignada a la Contraloría General, no sustituye en modo alguno la actividad jurisdiccional que compete a los Tribunales de Justicia; que el oficio N°11.813 recayó en un asunto de carácter estatutario, materia que es de aquellas respecto de las cuales ese Organismo puede emitir dictámenes acorde con sus facultades contraloras. Cita al efecto los artículos 1° y 6o de la ley N°10.336. Precisa que los servidores sancionados como consecuencia de las actuaciones investigadas en un proceso disciplinario, regido por las normas del Código del Trabajo, que consideren que éste adolece de vicios de legalidad, pueden interponer ante esta Entidad, el recurso de reclamación establecido en el artículo 168 del citado texto legal, dentro del plazo de sesenta días hábiles, criterio que ha sido expuesto, entre otros, en los Dictámenes N°. 7.949 de 2011 y 28.116 de 2013 de ese origen; y que de todo lo expuesto, resulta evidente que su representada cumplió con la normativa señalada, toda vez que la señora nombre reservado, en esta oportunidad, optó por la vía administrativa, efectuando el reclamo que dio origen a la emisión del recurrido oficio N° 11.813.

En cuanto a la irregularidad de la investigación instruida por el municipio, indica que de la revisión efectuada al respectivo expediente con motivo del reclamo ya citado, se verificó el incumplimiento de normas legales y constitucionales aplicables a los empleados públicos, concluyéndose que éste no fue suficientemente salvaguardado; que a juicio de esa Entidad no se dio cumplimiento a la garantía de un justo y racional procedimiento, puesto que las imputaciones formuladas a la afectada no se acreditaron, toda vez que ella no tuvo una oportunidad de defenderse de las faltas mencionadas en los puntos 1, 2 y 3 del Decreto Alcaldicio N°346, ya que esos incumplimientos no son los mismos que se le imputaron a fojas 191 del expediente, esto es, la no concurrencia a sus labores en determinados días y haber abandonado el lugar del trabajo en un oportunidad; que la jurisprudencia de ese Organismo de Control, ha resuello que las imputaciones que se formulen en un sumario deben contener el detalle de los hechos constitutivos de la o las infracciones que se le imputa al o los inculpados y la forma cómo ellos han afectado los deberes que establecen las disposiciones legales que se han vulnerado, de modo que permita a los funcionarios asumir adecuadamente su defensa y a su vez el servicio pueda fundadamente determinar, si fuere procedente, la aplicación de la medidas que corresponda, requerimientos a los cuales no dio cumplimiento el municipio de San Carlos por cuanto sancionó a la empleada en razón de circunstancias que no fueron materia de cargos en el procedimiento incoado.

Precisa que no es efectivo que se haya ordenado la reincorporación de la funcionaria; que la Contraloría General a través del dictamen N°46.072 de 2012, entre otros, ha manifestado que luego de reabierto un sumario debe estarse a su término, para que una vez acontecido aquello y sólo en el evento de disponerse un acto sancionatorio no expulsivo, o bien, la absolución o el sobreseimiento de la investigación, se proceda a evaluar su reingreso y el pago de remuneraciones durante el tiempo en que un empleado se encontró desvinculado de su cargo, lo que aún no se ha verificado.

En cuanto a la supuesta vulneración de la garantía contemplada en el artículo 19 N°3, inciso quinto de la Carta Fundamental, sostiene que en ningún caso esa Contraloría Regional ha actuado como una comisión especial, ya que su representada es un órgano administrativo, cuyo actuar y existencia se rige por el ordenamiento jurídico vigente, y al emitir un pronunciamiento no ejerce jurisdicción ni actúa como tribunal, sino que con ello sólo cumple con su deber de fiscalización de los órganos de la Administración del Estado, entre los cuales se encuentran las municipalidades; y que la normativa constitucional invocada por el municipio está establecida en beneficio de quien sufra de la privación, perturbación o amenaza de la garantía consagrada en la precitada norma, en este caso, la funcionaria cuya desvinculación pretende la entidad edilicia y no en favor de esta última.

Señala jurisprudencia en apoyo a sus distintas afirmaciones, solicitando se desestime el recurso, por no haberse configurado ningún acto ilegal o arbitrario por parte de ésta y por no haberse vulnerado las garantías constitucionales alegadas.

A fojas 48 se ordenó traer los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

Primero: Que, el recurso de protección ha sido instituido por el constituyente como una acción constitucional destinada a evitar las posibles consecuencias dañosas derivadas de acciones u omisiones arbitrarias o ilegales, que produzcan privación, perturbación o aún amenaza de alguna o algunas de las garantías constitucionales expresamente señaladas en la Constitución Política de la República, a fin de restablecer el imperio del derecho y otorgar la debida protección a quien pueda resultar afectado.

Segundo: Que, el recurrente ha hecho recaer los fundamentos fácticos de la acción constitucional en la circunstancia que la Contraloría General de la República Regional Bio Bio, ha dejado sin efecto una “investigación sumaria informal” para formular cargos contra nombre reservado por atrasos e inasistencias reiteradas y por haber administrado mal el presupuesto financiero del Departamento de Educación de la I. Municipalidad de San Carlos y, a raíz, de lo que esa entidad de derecho público puso término al contrato de trabajo de la funcionaria aludida.

Tercero: Que, señala el recurrente nombre reservado, Alcalde Subrogante de la referida municipalidad, que la Contraloría General de la República carece de facultades para resolver sobre medidas disciplinarias que la Ley y la Constitución le han entregado como facultades sancionatorias. En efecto, dice que la Contraloría General de la República Regional, Concepción mediante oficio 011813 de veinticuatro de junio del año en curso, obrando como Tribunal especial, obliga a dejar sin efecto la sanción disciplinaria impuesta. Por lo que concretamente pide que esta Corte declare que al dictar el referido oficio la entidad fiscalizadora ha obrado como una comisión especial al margen de sus facultades legales, por lo que dicho oficio debe anularse y dejarse sin efecto.

Cuarto: Que, los artículos 98 y 99 de la Constitución Política se encuentran bajo el Capítulo X, titulado Contraloría General de la República y expresan, el primero: “Un organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la República ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevará la contabilidad general de la Nación, y desempeñará las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva.” Y el segundo: En el ejercicio de la función de control de legalidad, el Contralor General tomará razón de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley, deben tramitarse por la Contraloría o representará la ilegalidad de que puedan adolecer;”

Quinto: Que, a mayor abundamiento la normativa orgánica constitucional que rige la administración y funciones de la entidad fiscalizadora señala con prístina nitidez: Artículo 1°. La Contraloría General de la República, independiente de todos los Ministerios, autoridades y oficinas del Estado, tendrá por objeto fiscalizar, entre otras actividades de la administración del Estado pronunciarse sobre la constitucionalidad y legalidad de los decretos supremos y de las resoluciones de los Jefes de Servicios, que deben tramitarse por la Contraloría General; vigilar el cumplimiento de las disposiciones del Estatuto Administrativo y desempeñar, finalmente, todas las otras funciones que le encomiende esta ley y los demás preceptos vigentes o que se dicten en el futuro, que le den intervención.

Sexto: Que, de lo anterior se advierte que la Contraloría Regional del Bio Bio, tiene las facultades de fiscalizar la legalidad de las actuaciones de una entidad de derecho público como lo son la Municipalidades y sus actuaciones como la que se fiscalizó por el Oficio Nº11.813, de 24 de junio de 2015, por lo que la impugnación a la actuación de la Contraloría por falta de facultades no resulta efectiva a la luz de las disposiciones señaladas.

Séptimo: Que, desde otro punto de vista y en relación a la afirmación que la recurrida habría actuado como comisión especial tampoco es atendible, pues, conforme a sus facultades debe dar respuesta a los usuarios en especial frente a conflictos relacionados con la aplicación del estatuto administrativo, como se desprende del artículo 6 de la norma citada, que reza lo siguiente en cuanto a las facultades del Contralor: “2…y, en general, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, y con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen”.

Octavo: Que así las cosas, no se desprende que haya ilegalidad o abuso en la actuación de la Contraloría de la Región del Bio Bio, desde, que la Ley y normas de carácter constitucional le autorizan a actuar como lo hizo. Pero, además, no se divisa que dicha actuación haya vulnerado la garantía establecida en el artículo 19 Nº 3, de la Constitución, esto es, “nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho”. En primer lugar, porque una actuación de fiscalización de la legalidad de una acción administrativa no constituye juicio en los términos de juzgamiento en un Tribunal con Juez legalmente constituido y considerando la existencia de acción deducida en demanda sobre un derecho que es materia de un litigio entre partes. Al contrario, aparece titilante en este sentido la actuación de la propia entidad por la que el recurrente reclama en este recurso, desde que solo corresponde a los tribunales establecidos por la ley examinar las causales de término de contrato de trabajo y nunca a la propia empleadora aduciendo una “investigación sumaria informal” cuya consistencia legal es etérea. Asimismo, si bien es cierto las facultades jurisdiccionales de este Tribunal pueden tener validez en lo contencioso administrativo, lo cierto es que el Recurso de Protección, por su naturaleza especial y su objeto definido por el legislador, no es el medio idóneo para impugnar los actos de la administración.

Noveno: Que por lo expresado en las reflexiones precedentes, esta Corte desechará el recurso de protección deducido por el recurrente nombre reservado.

Por estos fundamentos y disposiciones constitucionales citadas y lo dispuesto, además, en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, SE RECHAZA el recurso de protección, interpuesto por nombre reservado, en contra de la Contraloría Regional del Bio Bio, sin costas.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Redacción del ministro Sr. Manuel Muñoz Astudillo.

No firma la ministra Sra. Matilde Esquerré Pavón, no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo, por encontrarse con permiso y ausente.

Rol n°4367-2015. Recurso de Protección.

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

nombre reservado POR LA SEXTA SALA integrada por los ministros Sr. Hadolff Gabriel Ascencio Molina, Sra. Matilde Esquerré Pavón, quien no firma no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo, por encontrarse con permiso y ausente, y Sr. Manuel Muñoz Astudillo.

Gonzalo Díaz González Secretario En Concepción, a diecinueve de agosto de dos mil quince, notifiqué por el estado diario la resolución que antecede.

Gonzalo Díaz González Secretario