nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE SAN PEDRO DE LA PAZ

C.A. de Concepción rtp Concepción, once de marzo de dos mil veinticinco.

VISTO:

En estos antecedentes rol ingreso 298-2025 Protección, comparecen Andrés Franchi Muñoz y Paola Lagos González, abogados, en representación de nombre reservado, técnico en enfermería, domiciliada en domicilio reservado, interponiendo recurso de protección en contra de Ilustre Municipalidad de San Pedro de La Paz, representada por su Alcalde don Juan Pablo Spoerer Brito, por el acto ilegal consistente en la decisión de no renovar la relación contractual de la recurrente.

Fundan el recurso indicando que la recurrente prestó servicios personales remunerados bajo subordinación y dependencia de la recurrida en calidad de Técnico en enfermería de la Dirección de Salud de la Ilustre Municipal de San Pedro de La Paz, desde el 15 de febrero del año 2022 en virtud de diversos, sucesivos y continuos contratos a plazo fijo, a saber:

1.- Desde el 21 de agosto del año 2023 al 19 de septiembre del mismo año según consta en Decreto Alcaldicio N° 22276 de fecha 22 de septiembre del año 2023 2.- Desde 20 de septiembre 2023 al 10 de octubre del mismo año, según consta en Decreto alcaldicio N°24752 de fecha 17 de octubre 2023.

3. Desde el 11 de octubre del 2023 al 09 de noviembre del mismo año, según consta en Decreto alcaldicio N° 28036 de fecha 23 de noviembre 2023 4.- Desde el 10 de noviembre 2023 al 9 de diciembre del mismo año, según consta en Decreto alcaldicio N°30263 del 18 de diciembre 2023 5.- Desde el 10 diciembre 2023 al 31 de diciembre del mismo año, según consta en Decreto alcaldicio N°32.858 del 31 de diciembre 2023 6.- Desde el 1 de enero 2024 al 16 de enero del mismo año, según consta en Decreto alcaldicio N° 2541 de fecha 26 de enero 2024.

7.- Desde el 17 de enero 2024 al 15 de febrero del mismo año, según consta en Decreto alcaldicio N° 2514 de fecha 26 de enero 2024.

8.- Desde el 16 de febrero 2024 al 31 de mayo del mismo año, según consta en Decreto alcaldicio N° 7053 de fecha 12 de marzo 2024.

9.- Desde el 1 de junio 2024 al 31 de diciembre del mismo año, según consta en Decreto alcaldicio N° 20651 de fecha 1 de agosto 2024.

Añaden que, con fecha 30 de diciembre del año 2024 a las 13:03 horas la recurrente recibe un correo electrónico de Recursos Humanos de la Dirección Administración de Salud, y cuyo tenor es el siguiente: “Estimada nombre reservado, Junto con saludar se le informa que su decreto de nombramiento vence el 31 de diciembre de 2024, el cual no será renovado”.

Afirman que la decisión de la recurrida de no renovar la relación contractual de la recurrente realizado por medio del correo electrónico antes referido constituye un acto que es ilegal porque es contrario a diversas disposiciones legales, como son los artículos 1 y 14 de la Ley N° 19.378, y los artículos 1 y 159 N° 4 del Código del Trabajo, Agregan que la relación contractual que liga a la recurrente con la entidad edilicia se encuentra afecta a lo dispuesto por la Ley N° 19.378 que contiene el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, cuyo artículo 14 de la Ley N° 19.378 establece que el personal podrá ser contratado a plazo fijo o en forma indefinida, señalando expresamente en sus incisos 2° y 3° que: “Para los efectos de esta ley, son funcionarios con contrato indefinido, los que ingresen previo concurso público de antecedentes, de acuerdo con las normas de este cuerpo legal. Asimismo, se considerarán funcionarios con contrato a plazo fijo, los contratados para realizar tareas por períodos iguales o inferiores a un año calendario. El número de horas contratadas a través de esta modalidad no podrá ser superior al 20% de la dotación”.

Refieren que, de acuerdo a lo dispuesto por la norma citada precedentemente, la contratación a plazo fijo no puede ser superior a un año, de modo que, cuando se da la suscripción sucesiva de contratos a plazo fijos que superen el año calendario, como ha acaecido en la especie, en forma interrumpida desde el 15 de febrero de 2022 al 31 de diciembre del año 2024 con la recurrente, se está ante una situación no regulada en las normas estatutarias. En este sentido agregan que ni la Ley N° 19.378 ni la Ley N° 18.883 que contiene el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales existen normas que regulen la situación planteada, por lo que necesariamente debemos acudir como cuerpo normativo supletorio al Código del Trabajo conforme lo dispuesto en su artículo 1 incisos 2° y 3°.

Agregan que, habiendo excedido la contratación de la recurrente con creces el plazo máximo de un año que contempla el artículo 14 de la Ley N° 19.378, no puede aplicarse dicho precepto legal, debiendo necesariamente acudir al artículo 159 N° 4 del Código del Trabajo que nos lleva a concluir que el contrato de la recurrente era de naturaleza indefinida, pues ha prestado servicios interrumpidos y continuos en virtud de cuatro contrataciones anuales desde el 15 de febrero del año 2022, y siendo de dicha forma, no puede ponérsele término a su contratación por la mera voluntad de la recurrida de no renovar el vínculo, debiendo acudirse a una causal legal de despido que sea pertinente del caso.

Añaden que el actuar de la recurrida es además arbitrario, ya que carece de toda motivación racional la decisión de no renovar un vínculo contractual cuya naturaleza es indefinida, pareciendo motivado por la mera inquina.

Afirman que se ha vulnerado la garantía de la igualdad ante la ley consagrada en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República de Chile, pues constituye una discriminación que es arbitraria al desconocer la naturaleza indefinida del vínculo contractual de la recurrente para con la recurrida, sin que existe una razón legítima que permita justificar racionalmente dicha exclusión. Además, vulnera el derecho de propiedad de naturaleza incorporal de la recurrente sobre el haz de derechos que emanan de su vinculación contractual para con la recurrida y sobre las remuneraciones que tiene derecho a percibir a consecuencia de su relación contractual.

Piden que se acoja el recurso, y que se deje sin efecto la no renovación del vínculo contractual de la recurrente, ordenando su reincorporación a sus funciones, debiendo la recurrida pagarle las remuneraciones que se devenguen desde la fecha de su desvinculación hasta su reincorporación efectiva, o bien que se adopten las medidas que se estimen pertinentes para el restablecimiento del imperio del derecho, con costas.

Informa Carlos Almanza Latorre, abogado, en representación de don Juan Pablo Spoerer Brito, Alcalde de la Municipalidad de San Pedro de la Paz, señalando que la recurrente estuvo vinculada con la Municipalidad de San Pedro de la Paz, Dirección de Salud, como técnico de nivel superior en enfermería, bajo diversos contratos de reemplazo, a saber: entre el 2 de noviembre y el 29 de diciembre, ambos del año 2022; luego, entre el 21 de agosto y el 31 de diciembre del año 2023, y también entre el 1 de enero y el 15 de febrero del año 2024.

Agrega que, sólo a partir del 16 de febrero 2024, la recurrente contó con una contrata a plazo fijo y hasta el 31 de diciembre de ese año. Antes de su contratación como reemplazo, dentro del año 2022, prestó servicios a honorarios. Afirma que no es efectivo que la recurrente haya estado bajo contratos a plazo fijo desde el 15 de febrero del año 2022, sino sólo a partir del 16 de febrero del año 2024, como se evidencia de los decretos municipales de nombramiento que acompaña.

Sostiene que el sistema de salud municipal en el cual se desempeñaba la recurrente, se rige por la Ley N°19.378 que establece el “Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal”, y en forma supletoria, por la ley N°18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, y no por el Código del Trabajo como pretende la recurrente. Señala que el artículo 1 de la ley 19.378, dispone que este cuerpo legal “también regulará la relación laboral, carrera funcionaria, deberes y derechos del respectivo personal que ejecute acciones de atención primaria de salud”.

Agrega que el artículo 3 del mismo texto legal previene que “Las disposiciones de esta ley se aplicarán a todo el personal que se desempeñe en los establecimientos municipales de atención primaria de salud señalados en la letra a) del artículo anterior”, esto es, a los establecimientos municipales de atención primaria de salud, y que su artículo 4 dispone que, en todo lo no regulado expresamente por sus disposiciones, se aplicarán en forma supletoria las normas de la Ley 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.

Refiere que, conforme al artículo 14 del referido estatuto, el personal podrá ser contratado a plazo indefinido, fijo o bien en calidad de reemplazo, entendiendo que se considerarán funcionarios con contrato a plazo indefinido los que ingresan previo concurso público de antecedentes, de acuerdo con las normas de este cuerpo legal. Asimismo, se considerarán funcionarios con contrato a plazo fijo, los contratados para realizar tareas por períodos iguales o inferiores a un año calendario, y que el número de horas contratadas a través de esta modalidad no podrá ser superior al 20% de la dotación.

Sostiene que el estatuto en análisis sólo contempla dos formas de ingreso a la dotación de salud municipal, la que es por previo concurso público de antecedentes y la de nominación a plazo fijo por periodos de hasta un año. Por su parte, los contratos de reemplazo son esencialmente transitorios, mientras dura el impedimento del funcionario de la dotación que se encuentra enfermo o con permiso, y conforme a lo dispuesto por el mismo artículo 14, es el contrato que ejercen trabajadores ajenos a la entidad pública de que se trate, por lo que nunca pasan a tener la calidad de funcionarios de aquella entidad.

Indica que resulta evidente que la ley contempla expresamente dos formas de ingreso a la dotación de salud municipal, a plazo fijo e indefinido, no exista otra forma, de modo que ello no significa que exista un vacío legal, sino que lo que la ley quiso fue establecer sólo esas dos únicas formas, no siendo procedente homologar jurídicamente el trabajo realizado bajo reemplazo o a honorarios, con las de plazo fijo o indefinidos toda vez que son de naturaleza distinta.

Señala que eventualmente podría aplicarse una norma ajena al Estatuto de Atención Primaria de Salud en caso de que el mismo no regule expresamente una determinada materia, y ello solo con la ley 18.883 que es su norma supletoria (por el artículo 4 de la ley 19378), y si ésta tampoco lo regulara recién ahí podría aplicarse lo dispuesto en el Código del Trabajo, pero siempre bajo la condición de no ser contrario a lo establecido en la norma estatutaria, y como las formas de ingreso a la atención primaria si están expresamente reguladas en su ley estatutaria, no hay espacio para aplicar aquí el Código del Trabajo.

Precisa que, conforme a la Ley 19.378, también está establecido que el término del plazo fijado en el decreto que nombra a plazo fijo determina el vencimiento de esa contrata, y aunque exista un nuevo nombramiento al año siguiente ello no implica una renovación ni que el nombramiento se haya transformado en indefinido, conforme lo establece el artículo 48 letra c) de la ley 19.378, que señala “Los funcionarios de una dotación municipal de salud dejarán de pertenecer a ella solamente por las siguientes causales: c) vencimiento del plazo del contrato”.

Así, la ley contempla expresamente que el vencimiento del plazo es causal de término de la relación funcionaria, y no se establece que las sucesivas renovaciones transforman la nominación en indefinida, lo que es lógico y concordante con el cuerpo de esta ley estatutaria. Así también está establecido en la normativa, que el término del contrato de reemplazo se produce al finalizar el impedimento del funcionario reemplazado, y aunque existan varios contratos de este tipo, continuos o no, no existe la posibilidad de transformarse en un contrato indefinido -ni siquiera a plazo fijo- Argumenta que no existe en la materia ningún vacío legal o duda de interpretación que permita recurrir a un estatuto laboral absolutamente ajeno a la administración pública, que en oposición a lo establecido por la ley 19.378 determina una nueva forma de ingreso a la dotación de salud no considerada en la norma especial. Señala que, de aceptar la modalidad de ingreso planteada por la recurrente, además de ser contraria al espíritu de la norma, afectaría de manera significativa el presupuesto y la organización de salud municipal, ya que sólo al personal indefinido le corresponde la carrera funcionaria, lo que permite por antigüedad (experiencia) y capacitación, acceder a niveles superiores del escalafón respectivo, todo lo que se alteraría por aceptar esa modalidad excluida de la ley.

Agrega que la recurrente ni siquiera cumple con los requisitos para invocar la aplicación del principio de “confianza legítima” reconocido por nuestra jurisprudencia judicial, que le permitiría la renovación de la contrata en los mismos términos del periodo anterior, toda vez que no cuenta con renovaciones de contrato por el plazo de 5 años exigido por los tribunales superiores de justicia, ni siquiera dos años, con lo que menos aún podría pretender, en base a diversos contratos que no suman el plazo requerido, pasar a tener el carácter de funcionaria de plazo indefinido.

Concluye que la terminación de la relación laboral que existió entre doña nombre reservado y la Municipalidad de San Pedro de la Paz, se encuentra plenamente regulada por un estatuto especial, cual es el Estatuto de Atención Primaria de Salud y supletoriamente, por la ley N°18.883, y no se encuadra bajo ninguna circunstancia dentro de los casos en que el Código del Trabajo puede aplicarse supletoriamente, toda vez que el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal regula exhaustivamente la forma de ingreso en calidad de indefinido, a la planta de salud municipal., de modo que no existe acto ilegal o arbitrario, por lo que pide el rechazo del recurso.

Se trajeron los autos en relación.

Con lo relacionado y considerando:

1° Que la acción constitucional de protección de garantías constitucionales establecida en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente un procedimiento de urgencia, de naturaleza autónoma, destinado a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

2° Que, por consiguiente, resulta requisito indispensable de la acción de protección la existencia de un acto u omisión ilegal o arbitrario, y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o ms de las garantas protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y la decisión del recurso que se ha interpuesto.

3° Que, la actuación que se estima ilegal y arbitraria en estos autos consiste en la decisión de la recurrida de no renovar la relación contractual de la recurrente, decisión que fue comunicada mediante correo electrónico de fecha 30 de diciembre del año 2024, remitido por la Dirección Administración de Salud de la Municipalidad de San Pedro de la Paz, a pesar de que – según afirma la actora- la relación contractual es de carácter indefinida, por la aplicación supletoria de las normas del Código del Trabajo, al contar con contratos a plazo fijo superiores a un año.

4° Que, para una acertada decisión del asunto sometido al conocimiento de este tribunal, se debe tener presente que el artículo 1° de la Ley N° 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, contenido en el Título Preliminar, señala que dicho cuerpo legal regula la administración, régimen de financiamiento y coordinación de la atención primaria de salud, cuya gestión se encuentre traspasada a las municipalidades al 30 de junio de 1991; respecto de aquellos establecimientos de atención primaria de salud que sean creados por las municipalidades; traspasados con posterioridad por los Servicios de Salud; o que se incorporen a la administración municipal por cualquier causa.

También regulará, en lo pertinente indica–, la relación laboral, carrera funcionaria, deberes y derechos del respectivo personal que ejecute acciones de atención primaria de salud. En su artículo 2°, en tanto, define lo que se entenderá por: a) establecimientos municipales de atención primaria de salud: los consultorios generales urbanos y rurales, las postas rurales y cualquier otra clase de establecimientos de salud administrados por las municipalidades o las instituciones privadas sin fines de lucro que los administren en virtud de convenios celebrados con ellas; y b) entidades administradoras de salud municipal: las personas jurídicas que tengan a su cargo la administración y operación de establecimientos de atención primaria de salud municipal, sean éstas las municipalidades o instituciones privadas sin fines de lucro a las que la municipalidad haya entregado la administración de los establecimientos de salud, en conformidad al DFL 3063 del Ministerio del Interior, de 1980.

El Título I, por su parte, referido a las “Reglas Generales del Régimen Laboral de la Atención Primaria de Salud Municipal”, establece en el artículo 4°, que en todo lo no regulado expresamente por las disposiciones de este estatuto se aplicarán en forma supletoria las normas de la Ley N° 18.883, Estatuto de los Funcionarios Municipales; que el personal al que se aplica no estará afecto a las normas sobre negociación colectiva; y sobre la base de su naturaleza de funcionarios públicos, podrá asociarse de acuerdo con las normas que rigen al sector público; no obstante, en materia de concursos, jornada de trabajo, feriados y permisos, a los funcionarios a que se refiere la Ley N° 15.076, le serán aplicables, supletoriamente, las normas de dicho cuerpo legal, en cuanto sean conciliables con las disposiciones y reglamentos de esta Ley.

En el mismo Título, en el párrafo 1° referido a la “Dotación y Jornada de Trabajo”, se encuentra el artículo 14, que prevé: «El personal podrá ser contratado a plazo fijo o indefinido. Para los efectos de esta ley, son funcionarios con contrato indefinido, los que ingresen previo concurso público de antecedentes, de acuerdo con las normas de este cuerpo legal. Asimismo, se considerarán funcionarios con contrato a plazo fijo, los contratados para realizar tareas por períodos iguales o inferiores a un año calendario. El número de horas contratadas a través de esta modalidad no podrá ser superior al 20% de la dotación. En todo caso, en el porcentaje establecido en el inciso precedente, no se incluirá a quienes estén prestando servicios en razón de un contrato de reemplazo. Este es el que se celebra con un trabajador no funcionario para que, transitoriamente, y sólo mientras dure la ausencia del reemplazado, realice las funciones que este no puede desempeñar…”.

Por último, en el párrafo 3° del mismo Título, el artículo 48 regula las causales por las cuales los funcionarios de una dotación municipal de salud dejarán de pertenecer a ella, entre las cuales la letra c), contempla «El vencimiento del plazo del contrato».

5° Que, del contexto normativo descrito, es dable concluir que el sistema contemplado respecto del personal que conforma la dotación de los establecimientos municipales de atención primaria de salud, resulta ser uno que prevé la presencia de funcionarios con contrato indefinido, que deben ingresar, necesariamente, a través de concurso público de antecedentes y que, de esa manera, accederán a la carrera funcionaria y gozarán de estabilidad en el empleo; y la de otros, contratados a plazo fijo, para ejecutar tareas por períodos iguales o inferiores a un año calendario, cuyo porcentaje total no podrá ser superior al 20% de la dotación. En ese porcentaje no se incluye a quienes están contratados meramente de “reemplazo”, para realizar, transitoriamente, las funciones del reemplazado.

Así, se ha entendido entonces que, en dicho marco normativo, la contratación de personal a plazo fijo para desempeñarse en funciones de la atención primaria de salud municipal, aparece como una de las formas para ingresar al sistema de que se trata, por un período limitado, modalidad que no tiene la aptitud de conducir al funcionario a un estadio que le permita acceder a la carrera funcionaria y gozar de estabilidad en sus funciones, en la medida que la única vía prevista para tal efecto, pasa por ingresar a través de concurso público de antecedentes, tras el cual la vinculación con la entidad empleadora se materializa por medio de la contratación indefinida.

De manera que la ausencia de regulación respecto al régimen aplicable a una persona que celebra sucesivos contratos a plazo fijo por períodos iguales o inferiores a un año, es más aparente que real, ya que el sistema está diseñado de esa forma, al ser trabajadores que tienen la calidad de funcionarios del sistema público de atención primaria de salud municipal, circunstancia que impide generar una vía no contemplada en el estatuto vigente para transformar un contrato de plazo fijo en uno de carácter indefinido, pues implicaría alcanzar dicha condición estatutaria obviando los requisitos legales previstos para hacerlo.

6° Que, los razonamientos expuestos en el motivo anterior permiten a estos sentenciadores descartar que en este caso el acto denunciado en el recurso tenga el carácter de ilegal o arbitrario, toda vez que, de los antecedentes allegados al proceso, es posible constatar que la recurrente se desempeñó para la recurrida bajo la modalidad de contrato a plazo fijo por un periodo inferior a un año, de modo que, en la especie, la situación fáctica se ajusta a la hipótesis contemplada en el artículo 48 letra c) de la Ley N° 19.378, en relación al artículo 14 del mismo texto legal.

En efecto, de los antecedentes acompañados por la recurrida, aparece que la recurrente sólo a partir del 16 de febrero 2024 fue nombrada bajo la modalidad contrata a plazo fijo, designación que se extendió hasta el 31 de diciembre de ese año, y que en forma anterior se había desempeñado bajo diversos contratos de reemplazo, a saber: entre el 2 de noviembre y el 29 de diciembre, ambos del año 2022; luego, entre el 21 de agosto y el 31 de diciembre del año 2023, y también entre el 1 de enero y el 15 de febrero del año 2024, contratos estos últimos que poseen una naturaleza jurídica distinta a los de plazo fijo, conforme se explicó latamente en los fundamentos anteriores.

7° Que, de lo que se viene razonando se evidencia que la decisión de no renovar el vínculo contractual de la recurrente no constituye una actuación ilegal o arbitraria, pues emana del órgano competente, el cual actuó habilitado por el artículo 48 letra c) de la Ley N° 19.378, al tratarse de una funcionara contratada a plazo fijo por un término inferior a un año, produciéndose el 31 de diciembre de 2024 el vencimiento del referido plazo, de manera que en esta situación fáctica no existe ningún vacío normativo que deba ser cubierto por las normas supletorias de carácter laboral 8° Que, así las cosas, no configurándose el requisito esencial de estar en presencia de un acto ilegal o arbitrario, necesariamente ha de rechazarse la presente acción de protección, tal como se dirá en lo resolutivo de la presente sentencia.

Por estas consideraciones, citas legales, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema, sobre tramitación y fallo del recurso de protección de garantías constitucionales, se decide que se rechaza, sin costas, el recurso de protección interpuesto por Andrés Franchi Muñoz y Paola Lagos González, abogados, en representación de doña nombre reservado, en contra de Ilustre Municipalidad de San Pedro de La Paz Regístrese y archívese en su oportunidad.

Redacción del abogado integrante Francisco Santibáñez Yáñez.

N°Protección-298-2025.