Protección contra Resolución exenta N°6503

Foja: 77 Setenta y Siete C.A. de Concepción Concepción, veinte de noviembre de dos mil catorce.

VISTO:

A fojas 11 el abogado Víctor Rodrigo Muñoz Torres, domiciliado en domicilio reservado, en Coronel, deduce recurso de protección en representación de la Inmobiliaria Delsava Limitada, representada legalmente por nombre reservado, ambos con domicilio en domicilio reservado.

Lo endereza contra el Secretario Regional Ministerial de Salud de la Región del Bío Bío, doctor nombre reservado, con domicilio en domicilio reservado en Concepción, o quien lo subrogue o reemplace, que en sumario sanitario rol 224-2014 incoado en su contra le impuso una multa mediante resolución exenta 6503, de 24 de julio de 2014.

El sumario sanitario se abrió para determinar la eventual responsabilidad subsidiaria de la Inmobiliaria en el accidente laboral grave con resultado de muerte del trabajador nombre reservado, cuyo empleador era nombre reservado, ocurrido el 8 de mayo de 2014. En el sumario, dice, la Inmobiliaria formuló por escrito sus descargos, excepcionándose de la responsabilidad que se le atribuía porque no se hallaba claramente descrita la conducta infractora de la Inmobiliaria; porque el inmueble donde ocurrió el accidente, en el sector Arenas Blancas de Maule, no era de su propiedad, sólo lo arrendaban; asimismo, porque la Inmobiliaria no es mandante ni dueña de la obra donde ocurrió el accidente; porque el trabajador fallecido no laboraba en régimen de subcontratación laboral, razón por la que no recae sobre la Inmobiliaria un deber de seguridad para evitar la ocurrencia de accidentes del trabajo, en los términos que prevé el Código del Trabajo, la Ley 16.744, el D.S 594/1999 de Salud y el D.S 40/1969. Al efecto estima el recurrente que debe tenerse especialmente en cuenta que en la actual regulación del trabajo en régimen de subcontratación, que incorporó al Código del Trabajo una definición del mismo, excluye expresamente las obras o los servicios que se ejecutan o prestan de manera discontinua o esporádica, como son los que presta Delsava. La Inmobiliaria desarrolla una actividad independiente a la administración empresarial, proporcionando a otros servicios de manera integral y completa, encargo que en la especie consistió en la reparación de techumbre del galpón a nombre reservado, empleador del trabajador fallecido, para lo cual celebraron el correspondiente contrato de prestación de servicios de construcción a suma alzada. En sus descargos, agregó en su defensa que la Inmobiliaria estimaba que el empleador del trabajador adoptó todas las medidas para velar eficazmente por la vida e integridad física del trabajador, le entregó elementos de protección personal, lo capacitó respecto de procedimientos de trabajo en altura, le informó de los riesgos inherentes a sus labores, le entregó reglamento interno de orden, higiene y seguridad, y pese a esas medidas de seguridad el accidente se produjo igual por pérdida del equilibrio del trabajador.

En el sumario sanitario, la Inmobiliaria salió perdidosa, porque la Seremi estimó en la resolución exenta 6503, que existía responsabilidad de la Inmobiliaria al no mantener condiciones seguras de la construcción e instalaciones para evitar daño a las personas, no suprimir en los lugares de trabajo cualquier factor de peligro que pudiera afectar la salud e integridad física de los trabajadores; y que lo era subsidiariamente, condenándola a pagar una multa de 50 UTM en su equivalente en pesos.

Estima el recurrente que la resolución 6503 es arbitraria e ilegal porque carece de la debida fundamentación, al no pronunciarse derechamente de las alegaciones o defensas que la Inmobiliaria esgrimió en los descargos respectivos ni tampoco pondera ni analiza la prueba documental que rindió; haciendo únicamente una mera transcripción de los descargos formulados y citando algunos de los documentos acompañados, sin valorarlos, contra lo preceptuado en los artículos 5 y siguientes de la ley 18.575 y 41 de la Ley 19.880, sobre Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado. Asimismo, la resolución exenta, soslayando la alegación de la Inmobiliaria de que el trabajador fallecido no laboraba en régimen de subcontratación, da por sentado que reviste la calidad de mandante o empresa principal, pese a que tal calidad fue expresamente controvertida o negada. Lo mismo hace respecto de la excepción de la Inmobiliaria de no tener deber legal o reglamentario de seguridad, protección o supervisión para evitar la ocurrencia de accidentes del trabajo, aun cuando está demostrado con sus estatutos sociales, que es una sociedad comercial del giro inmobiliario y que la única relación con el desafortunado trabajador es que encargó a la empresa de nombre reservado la realización de trabajos de cambio de techumbre, en el interior de un galpón, faena en la que trabajó el fallecido, pero que no era propia del giro ordinario de la Inmobiliaria. De forma que el trabajador fallecido fue contratado por la empresa nombre reservado, con la que Delsava contrató la realización de trabajos de cambio de techumbre. En suma, dice, la Inmobiliaria no cometió infracción sanitaria y el deber legal de seguridad laboral en la prevención de accidentes de trabajo sólo recaía en el empleador del trabajador, esto es, la empresa de nombre reservado. Cita amplia normativa en apoyo de sus argumentos.

Agrega el recurrente que la resolución impugnada vulnera la garantía constitucional de igualdad ante la ley del artículo 19 numero 2 de la Constitución Política, puesto que en el ejercicio de sus facultades legales sancionatorias la autoridad no se ciñó estrictamente al principio de tipicidad ni a la normativa sobre la materia. Asimismo, vulnera la del artículo 19 número 3 inciso 5 de la Constitución Política, en cuanto a que nadie puede ser juzgado por comisiones especiales, ello porque la autoridad recurrida, ejerciendo jurisdicción, no ponderó ni se hizo cargo de los alegatos de defensa ni a la prueba rendida, resolviendo por ello desfavorablemente para la Inmobiliaria, el sumario, transformándose en una verdadera comisión especial. En consecuencia, por la imposición injusta de la multa también se vulnera la garantía del numeral 24 del citado artículo 19.

Pide que acogiéndose el recurso, con costas, se disponga dejar sin efecto la multa aplicada a la Inmobiliaria.

Acompaña los documentos rolantes de fojas 1 a 10.

A fojas 29 informa el recurso el Secretario Regional Ministerial de Salud recurrido, pidiendo el rechazo del recurso, con costas. Previamente indica que la multa de 50 UTM se funda en el sumario sanitario rol 224-2014 tras haberse acreditado en él infracción a la normativa sanitaria, y en particular a los artículos 36 del Decreto Supremo N°594/99, Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los Lugares de Trabajo, y 21 del Decreto Supremo N°40/69, que Aprueba Reglamento sobre Prevención de Riesgos Profesionales. La Resolución de Multa se notificó personalmente a la Inmobiliaria el 01 de agosto de 2014, en el domicilio consignado ante la Seremi, y contra la misma no interpuso Recurso de Reposición como lo franqueaba el artículo 59 de la Ley N°19.880 sobre Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. El sumario sanitario aún no se encuentra afinado, toda vez que la empresa contratista nombre reservado, también notificado el 01 de agosto de 2014, dedujo dentro del plazo legal Recurso de Reposición en contra de la Resolución exenta N°6503, por la responsabilidad que le fue atribuida en el accidente investigado, recurso que se encuentra en proceso de resolución.

En cuanto al fondo, estima el informante que la resolución de multa no vulnera garantías constitucionales, porque la autoridad actuó en ejercicio de las facultades legales contenidas en el artículo 12 del DFL N°1 del Ministerio de Salud, en relación con el Decreto Supremo N° 136, y el sumario sanitario se instruyó en conformidad a la ley, disponiendo su apertura sólo después de notificada la Autoridad de la ocurrencia del accidente laboral fatal y fiscalizado que fuera el lugar del accidente, el 13 de mayo de 2014. El recurrente fue citado a ejercer sus descargos conforme lo dispone el Manual de Fiscalización Sanitaria, aprobado mediante Resolución Exenta N°246 de 13.04.2012 del Ministerio de Salud, respetando el principio de la bilateralidad y del debido proceso que debe observarse en un proceso administrativo compulsivo. Respecto a la prueba recabada por la Unidad Ocupacional, ella fue ponderada bajo las reglas de la sana crítica, siendo la multa aplicada proporcional al mérito de la investigación y a la naturaleza de las infracciones constatadas. En todo el procedimiento la autoridad sanitaria dio estricto cumplimiento a los principios del derecho sancionador administrativo, como el principio de legalidad, consagrado en el artículo 19 N°3 inciso 7; el Principio de la proporcionalidad, tipicidad, culpabilidad y presunción de inocencia del articulo 19 N°3, todos de la Constitución Política de la República de Chile.

Enseguida argumenta el informante que este recurso se está usando como sustituto jurisdiccional de las sedes que la ley le franquea a la recurrente para impugnar la resolución que estima arbitraria, no siendo el recurso de protección la vía idónea para el ejercicio de sus derechos. La propia Resolución Exenta N° 6503 impugnada consignó los recursos que el afectado podía hacer valer en contra de ella, cumpliendo con el estándar que establece el artículo 41 de la Ley N°19.880: el de Reposición establecido en el artículo 59 de la Ley 19.880, debiendo interponerse en el plazo de cinco días hábiles contados desde el día siguiente de la notificación, ante la misma autoridad sanitaria; el Extraordinario de Revisión establecido en el artículo 60 de la ley 19.880, que se deberá interponer en el plazo de un año desde el día siguiente a aquel en que se dictó la resolución o desde que la sentencia quedó ejecutoriada en su caso, ante la misma autoridad sanitaria, siempre que se cumplan los requisitos para su interposición; el de Reclamación de Sanción Sanitaria establecido en el artículo 171 del Código Sanitario, que se deberá interponer en el plazo de cinco días hábiles contados desde el día siguiente hábil de su notificación, ante el Juzgado de Letras en lo Civil correspondiente. Agrega que ninguno de ellos dedujo el recurrente, y, en cambio, esgrimiendo argumentos propios de un recurso administrativo, optó por deducir este recurso de protección, el que no debiera prosperar, dice, porque carece de dos requisitos de procedencia, cuales son la ejecución de una acción o una omisión arbitraria o ilegal y que se conculquen algunas de las garantías constitucionales indicadas por la ley. En la actuación de la autoridad sanitaria ninguna garantía se conculcó, ya que el procedimiento administrativo utilizado, Sumario Sanitario, es el que establece la ley para efectos de realizar una investigación de accidente laboral grave o fatal; y la forma de resolverlo de manera alguna se semeja a una comisión especial, haciéndolo luego de la ponderación de todos los antecedentes de la investigación, que concluyeron la falta al deber de cuidado a que todo empleador está obligado tomar todas para proteger eficazmente la vida y la salud de los trabajadores, manteniendo las condiciones adecuadas de higiene y seguridad en las faenas, como también los implementos necesarios para prevenir accidentes y enfermedades profesionales, deber del que la Inmobiliaria era solidariamente responsable por disposición del artículo 6 del Reglamento 76 del Ministerio del Trabajo del año 2007, que regula la aplicación del artículo 66 bis de la ley N°16.744, que dispone que “Las empresas contratistas y subcontratistas deberán efectuar, junto con la empresa principal, las coordinaciones que fueren necesarias para dar cumplimiento a las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo”. En la especie, tanto nombre reservado (contratista) y la Sociedad Inmobiliaria Delsava Limitada (empresa principal) eran responsables y deudoras directas de una obligación legal de hacer, como es el deber de protección de trabajadores que prestan servicios en una obra o faena de su cargo, lo que se configura a raíz de las exigencias expresamente establecidas en el artículo 3 del Decreto Supremo 594 del Ministerio de salud.

Acompaña a su informe los documentos rolantes de fojas 27 a 28.

A fojas 67 informa el recurso don nombre reservado, pidiendo que se acoja. Explica que su giro es fabricación de productos metálicos de uso estructural y obras menores en construcción. Que el trabajador malogrado efectuaba una obra transitoria de cambio de techumbre en unos Galpones o Bodegas de Forestal La Esperanza, ubicados en sector Arenas Blancas en Maule, inmueble de propiedad de la Forestal La Esperanza S.A, de la que Inmobiliaria Delsava Limitada es un arrendatario. Que el trabajador fallecido no laboraba en régimen de subcontratación, dado que se trataba de un servicio esporádico, ocasional y puntual que como Empresa nombre reservado prestó a Inmobiliaria Delsava Limitada. Que el accidente se debió única y exclusivamente a una exposición imprudente del propio trabajador al riesgo que sus labores entrañaban, porque contaba con todos los elementos de seguridad y protección personal al momento del accidente y había sido capacitado convenientemente, recibió charlas de inducción, reglamento interno y se había ejercido respecto al trabajador el llamado Derecho a Saber.

Por las razones que expone estima que las multas aplicadas a él y a Inmobiliaria Delsava Limitada son ilegales y arbitrarias, y pide que se dejen sin efecto. Que en todo caso, contra la resolución que se la impuso dedujo reposición, aún no resuelta.

A fojas 69 se trajeron los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

1°.- Que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política, el que por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías que el precepto enumera, puede ocurrir por sí o por cualquiera a su nombre, a la Corte de Apelaciones respectiva, la que adoptará de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes.

2°.- Que la recurrente sostiene que la resolución N° 6503, dictada por la recurrida, que le aplicó una multa ascendente a 50 UTM, al no mantener condiciones seguras en la construcción e instalaciones a fin de evitar daños a las personas y no suprimir en los lugares de trabajo cualquier factor de peligro que pudiera afectar la salud e integridad física de los trabajadores, es arbitraria e ilegal, al no contener la debida fundamentación, en la forma relacionada en lo expositivo, por lo que se estima vulneradas las garantías contempladas en los artículos 19 N° 2, 19 N° 3 inciso quinto y 19 N° 24 de la Constitución Política de la República.

Que, informando la SEREMI de Salud, solicita el rechazo del recurso, atendido que actuó dentro de la esfera de sus atribuciones y ejerciendo sus potestades disciplinarias, puesto que el sumario que concluyó con la aplicación de la multa antedicha fue instruido en conformidad a la ley.

3°.- Que, según lo dispone el artículo 3 de la Ley N° 19.880 “Concepto de Acto administrativo. Las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública.

Para efectos de esta ley se entenderá por acto administrativo las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública.

Los actos administrativos tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones.”

Por su parte, el artículo 16 de la misma ley indica “Principio de Transparencia y de Publicidad. El procedimiento administrativo se realizará con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en él.”

Finalmente, el artículo 41 de la mencionada ley indica “Contenido de la resolución final. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá las cuestiones planteadas por los interesados.

Cuando en la elaboración de la resolución final se adviertan cuestiones conexas, ellas serán puestas en conocimiento de los interesados, quienes dispondrán de un plazo de quince días para formular las alegaciones que estimen pertinentes y aportar, en su caso, medios de prueba.

Transcurrido ese plazo el órgano competente decidirá sobre ellas en la resolución final.

En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución deberá ajustarse a las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si fuere procedente.

Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisibilidad de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento.

La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.”

4°.- Que la Resolución N° 6503, de 24 de julio de 2014, emitida por el Secretario Regional Ministerial de Salud de la Región del Bío Bío, como todo acto administrativo debe dar estricto cumplimiento a las normas de la Ley N° 19.880, las que regulan el procedimiento administrativo.

5°.- Que, efectivamente como se puede constatar de la Resolución recurrida, agregada a estos antecedentes a fojas 1 y siguientes, no se indicó la forma en que los antecedentes del proceso, ni cuáles de ellos, le hicieron formar su convicción de que la empresa recurrente haya incurrido en las infracciones indicadas en el considerando 2°, no existiendo un análisis de ninguno de ellos, así como tampoco se desvirtúan las alegaciones esgrimidas en los descargos de la recurrente, relativos a que Inmobiliaria Delvasa Limitada no es mandante ni dueña de la obra donde ocurrió el accidente, producto del cual se originó el sumario sanitario de autos, y por tanto, no recaería sobre ella el deber de seguridad a fin de evitar accidentes del trabajo.

6°.- Que, de lo relacionado, se verifica que la recurrida ha incurrido en una actuación ilegal, al no existir en la Resolución recurrida una fundamentación necesaria obligatoria para todos los actos administrativos, en especial, al tratarse de una resolución final; lo que importa una vulneración a la garantía del debido proceso, contemplada en el artículo 19 N° 3 de la Constitución Política de la República, por cuanto la Resolución Exenta N° 6503, de 24 de julio de 2014, no es el resultado de un proceso racional y justo, al no darse cumplimiento a las normas legales mencionadas en el considerando 3°.

Por estas consideraciones y de conformidad a lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE ACOGE el recurso de protección deducido en lo principal del escrito de fojas 11 en contra del Secretario Regional Ministerial de Salud de Concepción, sólo en cuanto debe fundamentar la resolución recurrida referente a los descargos que formuló la Inmobiliaria Delvasa en el sumario sanitario y al análisis de los antecedentes que llevaron a la conclusión de que la recurrente habría cometido las infracciones investigadas.

Cúmplase, oportunamente, con lo establecido en el numeral 14° del referido Auto Acordado.

Regístrese y archívese.

Redacción de la Ministro María Elvira Verdugo Podlech.

Se deja constancia que el fallo se expide con esta fecha, por cuanto la Ministra señora Verdugo, estuvo en Curso en la Academia Judicial entre los días 10 y 14 de noviembre pasado y el Ministro señor Villa, en la Comisión de Reducción de Condena, en el mismo período.

Rol Nº 2966-2014. Recurso de Protección.

Sr. nombre reservado

Sra. nombre reservado

Sr. nombre reservado

nombre reservado por la Tercera Sala integrada por los Ministros señor Juan Clodomiro Villa Sanhueza, señora María Elvira Verdugo Podlech y el Abogado Integrante señor Hugo Tapia Elorza.

GONZALO DÍAZ GONZÁLEZ Secretario En Concepción, a veinte de noviembre de dos mil catorce, notifiqué por el Estado Diario la resolución precedente.

GONZALO DÍAZ GONZÁLEZ Secretario