nombre reservado con CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA

C.A. de Concepción xsr Concepción, doce de marzo de dos mil veinte.

VISTO:

Comparece doña nombre reservado, abogado, quien deduce acción constitucional de protección en contra de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, representada por el Contralor General de la República, don Jorge Bermúdez Soto, por el acto ilegal y arbitrario consistente en el Oficio N° 31.530 de 6 de diciembre de 2019, emitido por el jefe del Departamento de Previsión Social y Personal, en la parte que no da lugar a la devolución de una suma de dinero debidamente reajustada.

En cuanto a los antecedentes del recurso, sostiene que ingresó en calidad de titular al Poder Judicial, en el cargo de Secretaria del 2° Juzgado de Letras de Los Ángeles, grado 8°, mediante Decreto N° 966 de 12 de noviembre de 1984, desempeñándose de manera ininterrumpida en dicho servicio hasta la fecha de presentación del recurso.

Señala que, por un error administrativo, desde el primer mes de trabajo -noviembre de 1984- se le descontó de su remuneración una suma de dinero por concepto de desahucio, establecido en el Decreto con Fuerza de Ley N° 338, de 1960, y que ascendía a 5,29% del sueldo base más la asignación de antigüedad, incrementado en un 13,05% en virtud del DL 3501.

Dicho descuento se materializó de manera ininterrumpida hasta septiembre de 2019, época en la cual se detectó, por parte de la Unidad de Personal de la Corporación Administrativa del Poder Judicial, dicho error, por lo que presentó una solicitud al Contralor General de la República, con fecha 14 de octubre de 2019, de devolución de los montos descontados, adjuntando al efecto un informe de detalle de pagos, por desahucio, elaborado por la Corporación Administrativa del Poder Judicial, en las que se establecen las sumas descontadas, por un valor nominal de $ 10.141.271, la que debidamente reajustada alcanza el monto de $ 16.021.973.

Agrega que con fecha 6 de diciembre de 2019 se le notifica, por carta certificada, el Oficio N° 31.530, de 6 de diciembre de 2019, emitido por el jefe del Departamento de Previsión Social y Personal, en la que se ordena a la Tesorería General de la República la devolución de dicho dinero en su valor nominal, sin reajustes ni intereses, es decir, por la suma $ 10.141.271, señalando como fundamento de tal decisión la inexistencia de norma legal que autorice tales incrementos.

Señala que tal decisión, a su juicio, carece de fundamento jurídico, pues la devolución de las sumas en su valor reajustado es lo que corresponde de acuerdo a nuestro ordenamiento legal.

En base a lo anterior, sostiene que la decisión de no ordenar el reajuste de las sumas respectivas, constituye un acto ilegal y, además, arbitrario.

Justifica lo anterior, en una serie de leyes especiales que han establecido la reajustabilidad de determinadas prestaciones, tales como impuestos, cotizaciones, pensiones, devoluciones tributarias, remuneraciones, rentas de arrendamiento, precios de viviendas económicas, avalúo de bienes raíces, entre otras, por lo que debe entenderse que el espíritu de nuestra legislación es el de la reajustabilidad de todas las prestaciones de dinero.

Sostiene, que más específicamente, en materia de seguridad social, las imposiciones, aportes o dividendos descontados de las remuneraciones de los trabajadores, y no enterados por los empleadores en las respectivas instituciones de previsión social, también están sujetas a la reajustabilidad, conforme al artículo 22 de la Ley N° 17.322. Lo mismo ocurre, en el ámbito laboral, tal como lo señala el artículo 63 del Código del Trabajo.

Por lo anterior, sostiene que se puede colegir que estando ante una obligación restitutoria de sumas de dinero, en el ámbito de lo remuneracional y de seguridad social, resulta imperativo interpretar las normas legales aplicables a este caso en el sentido de que es procedente la reajustabilidad de tal obligación restitutoria en favor del trabajador o funcionario, ello en consideración también a razones de equidad, según las cuales no resulta justo restituir al patrimonio del empleado inocente un poder adquisitivo de una cuantía inferior a la que salió de dicho patrimonio con motivo de un descuento erróneo.

En cuanto a las garantías conculcadas, sostiene que se han lesionado las del N° 2° y 24°, ambas del artículo 19 de la Carta Fundamental.

Pide, se acoja el recurso, se deje sin efecto la decisión de ordenar la devolución de dichas sumas de dinero en su valor nominal, disponiendo en su reemplazo que deberá efectuarse la devolución de dichas sumas debidamente reajustadas.

Con fecha 9 de enero de 2020, se tuvo por interpuesto el recurso y se pidió informe al recurrido, y en mérito de los antecedentes, se pidió también informe a la Corporación Administrativa del Poder Judicial.

Informando doña nombre reservado, por la recurrida CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, en lo sustancial señala que: i) el asunto es ajeno a la naturaleza cautelar del recurso de protección; ii) se excepciona a través de la ausencia de ilegal y arbitrariedad y; iii) en el último extremo, señala que las alegaciones efectuadas por la recurrente son improcedentes.

En cuanto a la primera defensa, señala que la acción de protección no puede constituir la instancia idónea para formular cuestionamientos sobre una interpretación jurídica y/o la correcta aplicación de las normas, toda vez que la recurrente pretende que se determine el sentido y alcance de las normas sobre la devolución de los dineros descontados por error en sus remuneraciones. Y, el pronunciamiento acerca del derecho de obtener la restitución de los dineros, con reajustes, es propio de un juicio declarativo, ajeno a toda solicitud de restablecimiento de algún derecho indiscutido.

En segundo término, sostiene que el oficio impugnado no puede ser ilegal, puesto que la recurrida, en cuanto organismo de control, ejerció las competencias que le corresponden de acuerdo a los artículos 98 de la Constitución Política de la República y 5°, 6° y 9° de la Ley N° 10.336.

Tampoco puede ser considerado arbitrario, puesto que las conclusiones no derivan de un mero capricho, sino que constituyen el resultado de un estudio acabado de los antecedentes en torno a la situación planteada y la interpretación de la normativa vigente sobre la materia.

Finalmente, en lo relativo a la improcedencia de las alegaciones efectuadas, en lo medular, señala la recurrida que no procede la devolución de las sumas de dinero, por concepto de montos indebidamente descontados de las remuneraciones de la actora, con reajustes, por no existir norma expresa ni autorización legal para que dicha entidad aplique reajustabilidad e intereses a aquellos montos indebidamente enterados por los funcionarios, en la creencia, equivocada, de haber estado aportando fondos para acceder al beneficio de desahucio.

Señala que el razonamiento anterior es acorde con la jurisprudencia administrativa, citando el dictamen N° 30.354 de 1977 y N° 54.937 de 2009.

Finalmente señala que el oficio N° 31.530, que es el acto recurrido, no ha conculcado los derechos constitucionales invocados por la recurrente.

Informa don nombre reservado, director de la CORPORACIÓN ADMINISTRATIVA DEL PODER JUDICIAL, señalando que el régimen previsional instaurado por el Decreto Ley N° 3.500 no contempla cotizaciones para constituir un fondo de desahucio. Excepcionalmente los funcionarios provenientes del antiguo sistema, que si las establecían, podían expresamente solicitar que se les mantuvieran esos descuentos con el fin de perseverar en su derecho a obtener el denominado desahucio al retirarse del servicio.

Que, según la información registrada en el sistema de Recursos Humanos, la recurrente, en su ingreso al Poder Judicial, se afilió al nuevo sistema previsional del DL 3.500, en calidad de dependiente nuevo, es decir, como una persona que no había cotizado anteriormente en ningún sistema previsional, por tanto no correspondía efectuarle descuento alguno de cotizaciones para el fondo de desahucio.

Que mediante dictamen N° 60.259, la Contraloría General de la República ha señalado que: “procede la devolución de las cotizaciones efectuadas a dicho fondo, sólo cuando ellas han sido erróneamente enteradas a este…”, cuyo es el caso de los descuentos de las remuneraciones de la recurrente. Que el mismo dictamen no hace referencia a que las devoluciones de las cotizaciones se deban efectuar con valores nominales, o bien reajustados.

Finalmente señala que la recurrente con fecha 14 de octubre presentó una solicitud, ante la Contraloría General de la República, de devolución de dichos montos, por lo que se adjuntó detalle de los descuentos realizados de noviembre de 1984 a septiembre de 2019, por un valor nominal de $ 10.141.271 y un total reajustado de $ 16.021.973, según informe emitido por la Administración Zonal de la Corporación Administrativa de Concepción. Que el monto ordenado restituir, sin reajustes, ya fue percibido por la Sra nombre reservado.

Se trajeron los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el recurso de protección ha sido establecido como una acción de naturaleza cautelar destinada a amparar los derechos garantizados en el artículo 20 de la Constitución Política de la República frente a actos u omisiones ilegales o arbitrarias que perturban, privan o amenazan a su titular en el legítimo ejercicio de tales derechos, mediante la adopción de las medidas de resguardo que resulten necesarias para restablecer el imperio del derecho.

SEGUNDO: Que en estos autos ha recurrido doña nombre reservado, por sí, pidiendo que las sumas descontadas, erróneamente, de su remuneración mensual desde su ingreso al Poder Judicial, es decir desde noviembre de 1984 hasta septiembre de 2019, le sean devueltas más los reajustes de dicho período, por cuanto la Contraloría General de la República, en el oficio que constituye el acto recurrido, señala que no procede la devolución de las sumas de dinero, por concepto de montos indebidamente descontados de las remuneraciones de la actora, con reajustes, por no existir norma expresa ni autorización legal para que dicha entidad aplique reajustabilidad e intereses a aquellos.

TERCERO: Que independiente de las otras defensas de la recurrida, que serán analizadas más adelante, lo sustancial del asunto a resolver, en el caso en concreto, radica en determinar si es o no necesaria la existencia de una norma que en forma expresa ordene la devolución de las sumas de dinero, erróneamente descontadas de la remuneración de la actora, con reajustes, para que sea así ordenado por la recurrida.

CUARTO: Que, en el primer orden, es necesario señalar que se le llama “reajuste” a todas aquellas correcciones que se le hace a una moneda corriente, con el fin de restaurar el poder adquisitivo que ésta tenía en sus inicios. Por lo anterior, mediante el reajuste, sólo se actualiza el valor de la moneda de curso legal, adquiriendo, por el ende, el reajuste, la misma naturaleza o idéntica condición que la suma que corrige, no siendo un anexo o accesorio de este, ni un aumento ni una prestación independiente.

QUINTO: Que es pacífico que los descuentos realizados a la remuneración mensual de la recurrente, por parte de su empleador, por estos casi 35 años, obedecieron a un error, por cuanto estos eran destinados a un beneficio (fondo de desahucio) al que jamás podría haber optado la actora, por cuanto desde su inicio no cumplía uno de los requisitos base, al haberse afiliado al nuevo sistema previsional del DL 3.500, en calidad de dependiente nuevo, esto es como una persona que no había cotizado anteriormente en ningún sistema previsional. Por lo anterior, tanto la parte empleadora -Corporación Administrativa del Poder Judicial- como la actora están contestes en que procede su devolución, por haber sido un descuento erróneo de las remuneraciones de esta última.

Que así las cosas, claro está que dicho descuento provocó un daño en el patrimonio de la recurrente, por no haber percibido dicha parte de su remuneración durante todo ese tiempo. A su vez, dicho error, en la percepción de los dineros, no puede ser imputable a la actora, por lo que tal daño debe ser reparado mediante la devolución de las sumas descontadas, para lograr la indemnidad de la recurrente.

SEXTO: Que corresponde analizar entonces si para la reparación del daño sufrido por la recurrente, procede la devolución de las sumas en su monto nominal o, más los reajustes, en orden a nivelar el poder adquisitivo de dichas sumas de dinero.

Desde la perspectiva del valor nominal, frente al valor real o de adquisición de la moneda, no cabe duda que optar por el valorismo, y no por los postulados nominalistas, en los tiempos modernos y con la realidad económica existente, es la única forma de lograr una uniformidad en el ordenamiento jurídico interno, que garantice el cumplimiento y apego a principios básicos y generales, transversales en el ámbito del derecho, no sólo dentro de la normativa nacional, sino también de la externa.

En efecto, la teoría nominalista ha cedido ante la valorista, teniendo como base el principio de la buena fe.

En la actualidad, tanto principios generales de derecho interno, como normas de orden internacional, obligan a optar por la teoría valorista, como son la reparación integral del daño, la justicia y equidad, el enriquecimiento sin causa de una parte y de la otra el detrimento patrimonial sin causa, entre otros tantos.

Así, la doctrina nominalista, pareciere ser solo sostenible frente a preceptos legales que expresa o manifiestamente dispongan un pago o restitución en igual número de monedas.

Desconocer la aplicación inherente del reajuste a las obligaciones de dinero, como en el caso concreto de autos, importaría un quebrantamiento a los principios generales antes señalados y, por otro lado, generar una desigualdad con otras materias del ordenamiento jurídico, por falta de texto expreso, en evidente perjuicio de la recurrente, lo que no es permitido en nuestro ordenamiento legal.

SÉPTIMO: Que lo dicho se corrobora con el propio dictamen N° 54.937 de 5 de octubre de 2019, emanado de la Contraloría General de la República, y citado por la recurrida en su informe, que en lo pertinente señala: “Debe observarse, en este punto, que el señor nombre reservado y doña nombre reservado, nunca tuvieron derecho a impetrar desahucio, toda vez que al momento de su ingreso o reingreso a la Administración Pública se encontraban afiliados a una administradora de fondos de pensiones y no les era aplicable la disposición contenida en el antes citado artículo 13 del D.L. Nº 3.501, de 1980. Por consiguiente, sus remuneraciones no pudieron ser objeto de descuento alguno para este fin. De este modo, dichos servidores tendrían que haber solicitado al servicio empleador la restitución de las sumas, indebidamente deducidas de sus remuneraciones por el concepto indicado, petición que debieron efectuar dentro del plazo de prescripción de cinco años que prevé el artículo 2.515 del Código Civil, tal como lo ha señalado de modo reiterado la jurisprudencia de esta Entidad de Control a través entre otros, de los dictámenes Nº 26.845, de 1988, 11.749, de 2004 y 35.145, de 2009.

Sin embargo, considerando las especiales circunstancias que concurren en la especie y de acuerdo con los principios protectores que informan nuestro ordenamiento jurídico en materias ligadas a la seguridad social, es dable estimar que resulta procedente devolver a los interesados las sumas incorrectamente descontadas, no obstante haber trascurrido el aludido término de prescripción.

En efecto, ante el hecho de una deducción indebida, que ha sido realizada por una manifiesta equivocación de la respectiva autoridad, que indujo a los afectados a estimar que estaban en condiciones de ser titulares del mencionado derecho a desahucio, corresponde proceder a su resarcimiento, por cuanto, conforme a lo establecido por la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N.º s 19.096, de 2000, 5.116 y 42.649, ambos en 2008, todos de esta Entidad de Control, un error de la Administración no puede provocar un perjuicio –en este caso de alcance patrimonial– al funcionario que ha actuado de buena fe y con el convencimiento de haber procedido dentro de un ámbito de legitimidad, como ocurre en las situaciones de que se trata.

Lo contrario, por lo demás, representaría un enriquecimiento sin causa para aquélla, que no debe aprovecharse de sus propios errores, teniendo en consideración que las cotizaciones fueron descontadas de las remuneraciones de los funcionarios y no constituyeron aportes del servicio empleador.

En consecuencia, con el mérito de lo expuesto, es necesario concluir que corresponde devolver todas las cotizaciones que se integraron erróneamente al Fondo de Seguro Social, respecto de los funcionarios en comento, sin aplicar la normativa de prescripción extintiva establecida en el artículo 2.515 del Código Civil. La referida restitución de los montos erróneamente cotizados deberá hacerse en su valor nominal, sin reajustes ni intereses, ya que no existe normativa que autorice dichos incrementos.”.(lo subrayado es nuestro).

En efecto, del Dictamen citado, del año 2009, ya se puede advertir el reconocimiento, remisión y aplicación de principios generales del ordenamiento legal, los que siempre puede y debe advertir el órgano de control, precisamente con el objeto de cumplir efectivamente su cometido, como en el caso concreto lo fue para no optar por la aplicación de la institución de la prescripción.

Pues bien, mediante el mismo reconocimiento de “los principios protectores que informan nuestro ordenamiento jurídico en materias ligadas a la seguridad social”, es posible concluir que las remuneraciones descontadas, erróneamente por la administración, deben ser devueltas con los respectivos reajustes, por ser esta la única forma de lograr coherencia con los principios basales de reparación real del daño, la buena fe, y la de evitar un enriquecimiento sin causa, todos los anteriores señalados en forma expresa en el citado Dictamen.

En el mismo lineamiento, razones de justicia, equidad y buena fe importan el reconocimiento de la reajustabilidad, en cuanto contenido implícito en una obligación de dinero, que enana del error de la administración en el descuento sistemático de parte de las remuneraciones de la actora. Con mayor fuerza aún, si como se dijo, el reajuste adquiere la naturaleza jurídica de lo que accede, y tratándose en este caso de remuneraciones, es la regla general que ellas deban ser enteradas de manera reajustada, tal como lo dispone el artículo 58, inciso final, del Código del Trabajo.

OCTAVO: Que, al no incorporar la recurrida en el Oficio N° 31.530, de 6 de diciembre de 2019, los reajustes de las sumas ordenadas devolver a la recurrente, teniendo como único fundamento de tal decisión la inexistencia de norma legal que autorice tales incrementos, dicho acto se ha convertido en ilegal y arbitrario, al no dar aplicación a principios generales del derecho, tales como el de la buena fe, el de indemnidad y el de enriquecimiento sin causa, los que resultan ser transversales, ya sea en las relaciones entre privados o con la administración del Estado.

NOVENO: Que de manera evidente el descuento erróneo de las remuneraciones mensuales de la recurrente, por casi 35 años, lesionaron de forma objetiva su patrimonio, lo que conculcó su derecho de propiedad reconocido y protegido a nivel constitucional en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de La República, y siendo la única forma de lograr una reparación real y efectiva de su patrimonio mermado la devolución de dichas sumas con los reajustes correspondientes, que actualicen el valor adquisitivo de los dineros con los que no pudo contar durante todo ese tiempo, por un error no imputable a ella, es precisamente lo que se ordenará en esta sentencia.

Que con lo relacionado, se cumplen todos los supuestos para dar acogida a esta acción constitucional de protección.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República de Chile y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, se declara que: SE ACOGE, sin costas, la acción constitucional de protección interpuesta por doña nombre reservado, en contra de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, y se ordena que las sumas de dinero dispuestas devolver mediante Oficio N° 31.530, de 6 de diciembre de 2019, lo sean con los correspondientes reajustes informados por la empleadora de la recurrente, la Corporación Administrativa del Poder Judicial, los que se aplicaran hasta la fecha efectiva de pago.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Redactó el abogado integrante Jean Pierre Latsague Lightwood.

Aunque concurrió a la vista y al acuerdo de la causa, no firma el ministro señor Jaime Solís Pino, por estar haciendo uso de licencia médica.

N°Protección-226-2020.