nombre reservado con I. MUNICIPALIDAD DE ARAUCO Y OTRO

C.A. de Concepción shp Concepción, diecisiete de marzo de dos mil veintiséis.

VISTO Y CONSIDERANDO PRIMERO: Comparecen Paula Millaray Barrera Jara, nombre reservado y Rocío Cristina Contreras Aguilar, abogadas, en favor de nombre reservado, profesora, domiciliada para estos efectos en domicilio reservado, e interpone acción constitucional de protección en contra de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE ARAUCO, representada legalmente por nombre reservado, ambos con domicilio domicilio reservado, Región del Biobío y en contra de nombre reservado Javier nombre reservado Ulloa, abogado y fiscal del sumario administrativo seguido en contra de su representada, con el mismo domicilio antes dicho.

Fundan el recurso en la omisión arbitraria e ilegal de la municipalidad consistente en mantener a la recurrente en calidad de “sumariada” y “suspendida de funciones” por un plazo superior a 17 meses sin realizar gestiones para su término ni haber formulado cargos, conculcando con ello sus derechos a la integridad física y psíquica, la igualdad ante la ley y el derecho a la honra, contemplados en el artículo 19 Nº1, 2 y 4 de la Constitución Política de la República.

Refieren que la recurrente es Directora titular del Liceo Bicentenario de Arauco, cargo al que accedió mediante concurso público y que el sumario administrativo en cuestión fue ordenado mediante el Decreto Alcaldicio Nº 14.311 el 09 de julio de 2024 y la suspensión preventiva fue notificada el 19 de julio del mismo año, medida que se ha mantenido de forma ininterrumpida a pesar de su naturaleza transitoria y a la falta de avances procesales o acceso al expediente por parte de su representada. En razón de lo anterior, interpuso el recurso de protección Rol N° 791-2025 ante esta Corte, el cual fue rechazado el 26 de mayo de 2025, bajo el argumento de que la demora estaba justificada por gestiones administrativas. Sin embargo, denuncian que hoy la paralización continúa siendo absoluta, lo que constituye un hecho nuevo y agravado que profundiza su perjuicio profesional.

Agregan que la recurrida no ha dictado resolución de término, no ha formulado cargos, tampoco ha impulsado diligencias, guardando absoluto silencio frente al requerimiento formal de pronto despacho y cese de la suspensión presentado por la sumariada con fecha 19 de diciembre de 2025, lo cual constituye un acto omisivo autónomo que habilita esta acción. Tal omisión contraviene el artículo 27 de la Ley N° 19.880, que establece que el procedimiento no debe exceder de seis meses, y el artículo 82 letra e) de la Ley N° 18.883, que prohíbe dilaciones innecesarias, constituyendo la suspensión prolongada en los hechos, una sanción anticipada y arbitraria que afecta la dignidad y el prestigio profesional de la afectada, careciendo de motivación fáctica al no existir avances en la investigación.

Afirman que tal situación ha provocado en la recurrente un cuadro compatible con Trastorno de Adaptación (F43.2), objetivado mediante un Informe Psicológico Clínico del 14 de enero de 2026 emitido por el profesional nombre reservado, manifestando ansiedad persistente, alteraciones del sueño y cefaleas vinculadas directamente a la inactividad de la autoridad.

En cuanto al derecho a la honra, relatan que la mantención del rótulo de sumariada y suspendida generó la exclusión definitiva de la actora en el concurso de Alta Dirección Pública (ADP) para proveer el cargo de Directora de la Escuela Olegario Morales Oliva el 30 de diciembre de 2025, tras ser interrogada por los evaluadores sobre su sumario vigente a pesar de haber sido declarada como preseleccionada.

Piden se acoja el presente recurso y se reestablezca el imperio del derecho, declarando el decaimiento del procedimiento administrativo o la imposibilidad material de continuarlo. En subsidio, el cese inmediato de la suspensión de funciones y la reincorporación inmediata a su cargo, ordenando la eliminación de cualquier anotación en la hoja de vida funcionaria y cualquier otra medida que esta Corte estime necesaria para la protección de los derechos de la recurrente, con costas.

SEGUNDO: Que, informó Rodrigo Quilodrán Ulloa, abogado, por si y en representación de la I. Municipalidad de Arauco, sosteniendo la inexistencia del supuesto hecho nuevo invocado por la recurrente pues no se ha acompañado antecedente que acredite el requerimiento de "pronto despacho" de fecha 19 de diciembre de 2025, aludido en el recurso, lo que deja a la acción sin sustento fáctico para estructurar la ilegalidad denunciada.

Asimismo, plantea que el recurso es extemporáneo, puesto que el plazo de 30 días debe contarse desde que la acción pudo ejercerse y no puede reactivarse indefinidamente mediante escritos internos. Invoca, además, la cosa juzgada material dado que la Corte ya rechazó un recurso previo (Rol 791-2025) por los mismos fundamentos con fecha 26 de mayo de 2025, fallo confirmado por la Corte Suprema, en el que se estableció que la dilación inicial estaba justificada por la desvinculación de la primera fiscal instructora, doña Yesenia Rosalina Martínez Luengo, ocurrida el 03 de enero de 2025, lo que constituyó un caso de fuerza mayor en pleno periodo estival.

Descarta que el sumario lleve 17 meses paralizado, detallando que tras el nombramiento de don nombre reservado como nuevo fiscal el 24 de enero de 2025, se han realizado múltiples diligencias, incluyendo la notificación personal de la recurrente el 31 de marzo de 2025 para coordinar actuaciones y diversas diligencias investigativas durante el mes de mayo de ese año.

Para justificar la demora, hace presente la sobrecarga de trabajo derivada de la detección de 67 casos de licencias médicas fraudulentas o mal utilizadas vinculadas a circulares de la Contraloría, sumado a que el fiscal instructor era el único abogado del Departamento de Educación en ese momento y posteriormente asumió la Dirección Jurídica del municipio con nuevas responsabilidades funcionarias.

Agrega que la etapa indagatoria del sumario administrativo ya se encuentra cerrada y el expediente, que consta de aproximadamente 370 fojas entre declaraciones y documentos, se halla en proceso de revisión técnica. Por otro lado, afirma que la suspensión preventiva fue adoptada con apego a lo dispuesto en el artículo 134 del Estatuto Administrativo, agregando que, según la doctrina nacional y el artículo 10 de la Ley N° 19.880, los plazos administrativos no son fatales, por lo que su vencimiento no implica la nulidad del proceso, especialmente cuando existen causales de fuerza mayor como la complejidad de los hechos investigados y la rotación de fiscales.

Por último, afirma que en el expediente se evidencia un cúmulo de diligencias orientadas a esclarecer hechos de distinta índole relacionados con la gestión interna y convivencia escolar, lo que descarta cualquier arbitrariedad u omisión ilegal por parte de la administración municipal en el ejercicio de sus facultades disciplinarias.

Solicita el rechazo del recurso.

I.- EN CUANTO A LA EXTEMPORANEIDAD TERCERO: Que, en cuanto a la extemporaneidad del recurso de protección invocada por los recurridos, corresponde señalar que uno de los presupuestos procesales para la interposición de un recurso de protección es que aquel sea deducido ante el tribunal competente dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de estos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos (Numeral 1 del Acta 94-2015 de la Corte Suprema, de 17 de julio de 2015, en el que consta el texto refundido del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales).

Es por ello que la doctrina coincide en comprender a este como un plazo que no puede ser interrumpido (Nogueira Alcalá, 2010: 254; nombre reservado y nombre reservado, 2010: 473; Palomo Vélez, 2008: 537), de días continuos o corridos (y no de días hábiles, por ejemplo, como es característico en el proceso civil) (nombre reservado y nombre reservado, 2010: 473; Pfeffer Urquiaga, 2006: 105; Bordalí Salamanca, 2002: 175), objetivo (Henríquez Viñas, 2019: 18; nombre reservado, 2012: 637), no ampliable e improrrogable (nombre reservado y nombre reservado, 2010: 473; Verdugo Johnston, 1988: 52) y, principalmente, fatal (nombre reservado y nombre reservado, 2010: 473; nombre reservado, 2007: 68; Pfeffer Urquiaga, 2006: 105; Bordalí Salamanca, 2002: 175. Citados por Gaspar Jenkins Peña y Lillo, De la flexibilización del plazo para la interposición del recurso de protección: Reflexiones desde la jurisprudencia reciente en Revista de Derecho Público Núm. 96 (2022), páginas 23-24).

En la especie, conforme al mérito de los antecedentes, aparece que el acto contra el cual se recurre ha sido de efectos permanentes, pues la vulneración de los derechos que la recurrente entiende le han sido conculcados ha persistido en el tiempo, de modo que la acción cautelar ha sido deducida dentro del plazo a que refiere el numeral 1° del citado Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, por lo que tal alegación será desestimada.

II.-EN CUANTO A LA COSA JUZGADA MATERIAL CUARTO: Que, en cuanto a la alegación de los recurridos de que el fallo que se dictó en la causa Rol 791-2025 de esta Corte de Apelaciones, corresponde a una sentencia definitiva que produce cosa juzgada material, cabe señalar que ésta consiste en la inmutabilidad absoluta y definitiva de la sentencia, impidiendo su revisión en el mismo o en cualquier otro juicio futuro. Es la regla general para sentencias firmes que resuelven el fondo del asunto, garantizando seguridad jurídica. Exige la "triple identidad" (mismas partes, mismo objeto, misma causa) para ser alegada como excepción en un nuevo juicio.

De otro lado, la cosa juzgada formal alude a las decisiones judiciales (también sentencias definitivas e interlocutorias) que son susceptibles de una revisión posterior.

Las resoluciones judiciales con valor de cosa juzgada formal aluden a ciertas situaciones de excepción, en las cuales, por razones de justicia o de economía procesal, se permite una revisión en un nuevo juicio de la decisión contenida en una sentencia pronunciada en un juicio anterior. En estos casos, la decisión judicial pronunciada en un determinado proceso, no obstante haber alcanzado el grado de firme, al tenor del artículo 174 del Código de Procedimiento Civil, e incluso siendo posible su ejecución o cumplimiento judicial, por razones de política legislativa no adquieren la inmutabilidad (propia de la cosa juzgada material).

Reiteradamente nuestra jurisprudencia ha reconocido en la sentencia de protección un valor de cosa juzgada formal, admitiendo que ella es revisable con posterioridad ante otros órganos competentes, sin que lo decidido como medida de protección adquiera el carácter de inmutable.

En materia de recurso de protección, son varias las razones para proclamar como principio esta eficacia de cosa juzgada formal, las que se pueden sintetizar en los siguientes puntos: a) la naturaleza de la acción de protección; b) el carácter de procedimiento sumarísimo; c) el reconocimiento de un concurso de acciones.

En nuestra doctrina, de un modo mayoritario se ha calificado a este recurso como una acción cautelar, para indicar que la sentencia de protección no puede ser considerada como una declaración jurisdiccional del derecho de un modo definitivo, sino que más bien obedece a una medida de carácter cautelar, provisional, a un mero paliativo frente a las amenazas o perturbaciones de las garantías constitucionales tasadas por la Carta Fundamental. Si lo cautelar de la acción de protección viene dado por la provisionalidad de la sentencia, es lógico que la eficacia de cosa juzgada que se alcance sea sólo formal.

De este modo, la acción de protección produce cosa juzgada formal, lo que es susceptible de ser examinado ulteriormente, sin que lo decidido sea inalterable, como ha acontecido en la especie, por lo que habiéndose incoado excepción de cosa juzgada material, ésta será desestimada en lo resolutivo conforme se ha venido explicando.

III.- EN CUANTO AL FONDO QUINTO: Que, el recurso de protección ha sido instituido con el objeto de evitar las posibles consecuencias dañosas derivadas de actos u omisiones ilegales o arbitrarias que produzcan en el afectado una privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de las garantías constitucionales que se protegen con este arbitrio jurisdiccional, a fin de restablecer el imperio del derecho y otorgar la debida protección al ofendido.

Se trata de una acción constitucional de naturaleza cautelar que fue incorporada a nuestra legislación como una garantía jurisdiccional, con el propósito de servir de remedio rápido, expedito, pronto y eficaz frente a ostensibles o manifiestas violaciones a derechos fundamentales taxativamente señalados en la Constitución y que puedan establecerse sumariamente.

Conforme a su naturaleza y claro objetivo, no genera, en sentido técnico, un juicio y tampoco se persigue a través de su interposición establecer la responsabilidad civil, penal o administrativa del ofensor.

SEXTO: Que, para que proceda el recurso se requiere la concurrencia de los siguientes requisitos: a) Que se compruebe la existencia de la acción u omisión reprochada, esto es, que efectivamente el recurrido ha realizado el acto o incurrido en la omisión que se le atribuye; b) Que dicha acción u omisión pueda estimarse arbitraria o ilegal de acuerdo al mérito de los antecedentes; c) Que de la misma se siga un directo e inmediato atentado en contra de una o más de las garantías constitucionales invocadas y protegibles por esta vía, en términos que se prive, perturbe o amenace el ejercicio de un derecho indubitado y no disputado del afectado, que se encuentre expresamente garantizado y amparado en el artículo 19 del texto Constitucional; y, por último, d) Que la Corte se encuentre en situación material y jurídica de otorgar la protección pedida.

SEPTIMO: Que, corresponde determinar si ha habido una acción u omisión ilegal o arbitraria de parte de la recurrida y, establecido aquello, si tal actuación u omisión ha producido en la recurrente una perturbación, privación o amenaza, en el legítimo ejercicio de alguna de las garantías constitucionales protegidas por medio del recurso de protección, en el artículo 20 de la Carta Fundamental, particularmente aquellas que el propio recurrente indica como vulneradas en su libelo pretensor.

OCTAVO: Que, tal como en el recurso Rol Corte N° 791-2025, lo que se tilda como arbitrario e ilegal es la prolongación excesiva e injustificada del sumario administrativo seguido en contra de nombre reservado por la Municipalidad de Arauco y el Fiscal sustanciador del sumario administrativo, sin respetar el término de seis meses previsto en la Ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado. Por lo que en concepto de la recurrente se ha verificado la imposibilidad material de continuar el procedimiento al haber operado su decaimiento.

NOVENO: Que, conforme al mérito de los escritos fundamentales, documentos aparejados y antecedentes del Rol Corte N° 791-2025, deviene que:

1.- El día 9 de julio de 2024, por Decreto Alcaldicio N 14.311, se ordenó instruir sumario administrativo en contra de nombre reservado, profesora, en su calidad de directora del Liceo Bicentenario San Felipe, con el objeto de investigar diversos hechos relacionados con su gestión interna, convivencia escolar y cumplimiento de protocolos institucionales.

2.- Mediante resolución de la fiscalía, de 29 de julio de 2024, y conforme al artículo 134 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales (Ley N°18.883) se dispuso la suspensión preventiva de funciones de la sumariada.

3.- Inicialmente, se designó como fiscal para la instrucción del sumario a la abogada Yesenia Rosalina Martínez Luengo, quien el 3 de enero del año 2025, fue formalmente desvinculada de la administración municipal por necesidades del Servicio.

4.- Mediante Decreto Alcaldicio N° 1825 del 24 de enero del 2025, se designó como nuevo fiscal instructor, al abogado Rodrigo Quilodrán Ulloa.

5.- En el sumario administrativo se han realizado diversas diligencias de investigación, entre ellas la sumariada ha declarado en dos oportunidades, una primera ante la fiscal Martínez Luengo y posteriormente ante el nuevo fiscal instructor, esta última extendiéndose los días 7, 8 y 9 de abril del año 2025; ocasión en que la recurrente presentó documentación en apoyo de sus dichos.

6.- La actora ha presentado un cuadro compatible con Trastorno de Adaptación, conforme al Informe Psicológico Clínico de 14 de enero de 2026 emitido por el profesional nombre reservado, manifestando ansiedad persistente, alteraciones del sueño y cefaleas vinculadas directamente a la inactividad de la autoridad.

7.- La etapa indagatoria del sumario administrativo ya se encuentra cerrada y el expediente consta de aproximadamente 370 fojas.

DÉCIMO: Que, sub lite, en lo que refiere a la dilación injustificable del procedimiento administrativo y el decaimiento del acto administrativo, conviene señalar que en la especie es aplicable lo previsto en el artículo 27 de la Ley N 19.880, que dispone: “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final”, precepto que fija un límite de duración temporal a los procedimientos administrativos, que no constituye un plazo de caducidad, sino una regla de celeridad, pero contempla una excepción constituida por una situación de caso fortuito o fuerza mayor que, como se sabe, es aquel imprevisto, de origen o causa externa, al cual es imposible de resistir.

Los recurridos Municipalidad de Arauco y el Fiscal instructor Rodrigo Quilodrán Ulloa han invocado una situación de fuerza mayor, relativa a la desvinculación de la primera instructora del sumario administrativo, hecho que acaeció el día 3 de enero de 2025, como asimismo la sobrecarga de trabajo derivada de la detección de 67 casos de licencias médicas fraudulentas o mal utilizadas vinculadas a circulares de la Contraloría, sumado a que el fiscal instructor era el único abogado del Departamento de Educación en ese momento y posteriormente asumió la Dirección Jurídica del Municipio con nuevas responsabilidades funcionarias, y que no se está ante una instrucción inactiva, pues el expediente evidencia un cúmulo de diligencias orientadas a esclarecer los hechos por los que es investigada la recurrente, la etapa indagatoria del sumario administrativo ya se encuentra cerrada y este consta de aproximadamente 370 fojas.

UNDÉCIMO: Que, ahora bien, en lo que concierne al decaimiento del acto administrativo, este alude al devenir de un “cambio de circunstancias” del acto administrativo que, habiendo sido dictado en conformidad a derecho y habiendo producido sus efectos apropiadamente, pierde su energía jurídica en razón de estas circunstancias acontecidas, careciendo entonces de sentido y transformándose en inútil.

Consiste en “(…) la extinción de un acto administrativo, provocada por circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho, que afectan su contenido jurídico, tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo” (Excma. Corte Suprema, Rol N° 7554-2015).

A grandes rasgos, la doctrina clásica ha señalado que el acto administrativo decae cuando “desaparecen los presupuestos de hecho y/o derecho que movieron a la Administración a emitirlo o porque se hace inutilizable” (Cordero Vega, Luis. El decaimiento del procedimiento administrativo sancionador. Comentarios a las sentencias de la Corte Suprema del año 2010», en Couso, Javier (edit.), Anuario de Derecho Público (Santiago, Universidad Diego Portales) pp. 243 – 255). Soto Kloss, a su vez, se refiere a esta figura como un debilitamiento del acto administrativo, lo que haría que sus efectos perdieran su potencialidad, produciéndose de esta forma una especie de “anemia jurídica” del acto como tal (Soto Kloss, Eduardo (2020). «El decaimiento en el derecho administrativo chileno ¿Extinción del procedimiento administrativo? ¿Extinción del acto administrativo? Del derecho como literatura de ficción». Derecho Público Iberoamericano, 297-323.).

En la literatura comparada, el decaimiento es explicado como “la cesación definitiva de la eficacia del acto administrativo”, de manera tal que se produce la extinción del acto administrativo.

Es decir, antes que estar asociado con actos y potestades administrativas, el decaimiento suele estar asociado con actos y procedimientos sancionatorios, lo que obliga a diferenciarlo esencialmente por su objeto de figuras como la caducidad, asociándose de mejor forma a la preclusión y a la imposibilidad de ejecutar actos o de continuar procedimientos. La idea del decaimiento aludiría, entonces, al devenir de un “cambio de circunstancias” del acto administrativo que, habiendo sido dictado en conformidad a derecho y habiendo producido sus efectos apropiadamente, pierde su energía jurídica en razón de estas circunstancias acontecidas, careciendo de sentido y transformándose en inútil.

La doctrina nacional también ha sido protagonista respecto de su negativa a la aceptación de esta figura. Se ha reprochado su aparición ya que se sostiene que nace a partir del interés particular del infractor, sin consideración de la Administración; que su advenimiento no respeta la teoría general del acto administrativo; o bien, que su conceptualización es confundida con la noción de caducidad como tal (Valdivia, José Miguel y Blake Tomás (2015). «El decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio ante el derecho administrativo». Estudios Públicos, 138, pp. 93-135.).

Otros autores, como Luis Cordero Vega, sostienen que la figura del decaimiento aplicaría únicamente respecto de “casos tasados que generen una ilegitimidad jurídicamente sobreviniente al acto administrativo terminal que está produciendo sus efectos ininterrumpidos”, causales que además responderían de forma habitual a aspectos reglados del acto original, por lo que solamente habría decaimiento cuando se pierde el objeto, se afectan los supuestos de hecho o existen cambios normativos significativos que afectan los efectos del acto.

Como se expresa en Rol Corte 791-2025 el decaimiento del acto administrativo explicado como “la cesación definitiva de la eficacia del acto administrativo, cuando, por ejemplo, desaparece el objeto sobre el cual el acto proyecta sus efectos o los supuestos fácticos que le servían de soporte, de manera tal que se produce la extinción del acto administrativo por razones objetivas, en la medida en que desaparece definitiva e irreversiblemente el objeto sobre el cual recae o la personalidad de su destinatario” (Luis Cordero Vega, El decaimiento del procedimiento administrativo sancionador. Comentarios a las sentencias de la Corte Suprema del año 2010», en Couso, Javier (edit.), Anuario de Derecho Público (Santiago, Universidad Diego Portales) pp. 243 – 255), debe asentarse que dicha alegación no ha estado exenta de críticas.

En efecto, el decaimiento no tiene sustento normativo y no es coherente con las formas de extinción del procedimiento administrativo; además, gran parte de la doctrina objeta su concurrencia, pues para ello mejor es asilarse en la institución de la prescripción, que sólo tiene una regulación jurídica o bien, se asimila el decaimiento al silencio administrativo, buscando generar un efecto ante la ausencia de pronunciamiento, lo que es objetable pues no hay norma que permita sugerir esa consecuencia. Además, el plazo de seis meses que estatuye el artículo 27 de la Ley 19.880 no es un plazo de caducidad, sino una regla de celeridad, cuyo incumplimiento solo trae consigo consecuencias de orden interno disciplinario, y no de tipo sancionatorio, como la nulidad o invalidación del acto (en este sentido Rol Corte N° 791-2025).

DUODÉCIMO: Que, en este escenario, conforme a lo dicho ut supra, no ha habido una acción u omisión arbitraria o ilegal que haya privado, perturbado o amenazado el legítimo ejercicio de los derechos fundamentales que la actora refriere le habrían sido conculcados, por lo que la presente acción cautelar no puede prosperar, tornando innecesario su análisis.

Por estas consideraciones, disposiciones citadas y de conformidad, además, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se resuelve:

I.- Que, se rechazan la extemporaneidad de la acción de protección y excepción de cosa juzgada material deducidas por los recurridos.

II.- Que, SE RECHAZA, sin costas, el recurso de protección intentado por nombre reservado, en contra de Ilustre Municipalidad de Arauco y en contra de nombre reservado Javier nombre reservado Ulloa.

Cúmplase oportunamente con lo establecido en el numeral 14 del mencionado Auto Acordado.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Redactada por el ministro señor Jordán.

N°Protección-214-2026.