nombre reservado con CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA

Concepción, ocho de abril de dos mil veinte.

VISTO:

Comparece doña nombre reservado, jubilada, domiciliada en domicilio reservado y deduce recurso de protección en contra de la Contraloría General de la República, representada por don nombre reservado, ambos con domicilio en domicilio reservado, por la acción ilegal y arbitraria cometida al no aplicar reajustes e intereses a la devolución de sumas retenidas ilegalmente y ordenadas por el mismo Servicio, lo cual importa una privación, perturbación y amenaza del legítimo ejercicio de las garantías constitucionales contempladas en el artículo 19 numeral 24 de la Constitución Política de la República Expone que ingresó por primera vez a la Dirección del Trabajo el 7 de abril de 1975, y se mantuvo allí hasta el 30 de abril de 1980. En ese momento, estaba afiliada a la Caja Nacional de Empleados Públicos (CANAEMPU) por lo que se le descontaba mensualmente su cotización para el fondo correspondiente al pago de una suma de dinero por concepto de desahucio, beneficio al que, supuestamente, tendría derecho al jubilarse, según el D.F.L. 338 del año 1960.

Luego, en el año 1991 la recurrente se reincorporó a la Dirección del Trabajo realizando suplencias y, en forma definitiva a contrata, desde el mes de junio del año 1992, ingresando a la planta del servicio en años posteriores. Desde su reingreso y hasta su jubilación, se le descontó la cotización para el fondo de desahucio, pues seguía perteneciendo a la misma caja de previsión.

Indica que el 30 de marzo de 2018 presentó su renuncia con el fin de acogerse a jubilación por su sistema de previsión, razón por la que presentó ante la recurrida, los antecedentes para el cobro del desahucio por los 27 años cotizados, demorándose ésta cerca de un año en informarle que no tenía derecho, por cuanto, a raíz de la modificación del Estatuto Administrativo, los funcionarios públicos que se reincorporaron después de septiembre del año 1989 no se encontraban obligados a cotizar para este fondo.

Agrega que la Controlaría le informó por carta certificada que debía presentar un informe detallado mes a mes con lo descontado por su ex empleador, para la devolución de los montos. Tales documentos fueron presentados en el mes de febrero del año 2019, pero la recurrida no los remitió a Tesorería General de la República por lo que al día 3 de enero del año 2020 no se le han devuelto los valores descontados. Telefónicamente la recurrida le informó que tal demora obedece a que los analistas deben calcular los intereses de los montos descontados, proceso demoroso al tratarse de muchos años.

Señala que el 4 de diciembre de 2019, se le informa por correo electrónico que los valores descontados serían devueltos y pagados por Tesorería General de la República, una vez recibidos los respaldos complementarios enviados por parte de la recurrida; adjunto a ese correo, el oficio N° 27.947, emitido por la Contraloría, informa, en lo medular, que “Al respecto, cumple con expresar que de acuerdo con lo acreditado por el ex empleador de la interesada, cuya copia se acompaña, desde noviembre de 1981, hasta el 30 de marzo de 2018, fecha que cesó en funciones, procede en esta oportunidad, que la Tesorería General de la República, a través de la Tesorería Provincial de Talcahuano, restituya a la interesada la suma de $3.745.038”.

Alega que el monto ordenado a devolver es el valor nominal de las sumas retenidas ilegalmente, sin aplicar reajustes ni intereses, lo cual, constituye una vulneración a su derecho de propiedad, consagrado en el artículo 19 numeral 24 de la Constitución Política de la República, por lo que solicitan dejar sin efecto dicho oficio ordenando el pago de la suma retenida ilegalmente con reajustes e intereses de todo el período, o en subsidio otorgar la protección que esta Corte estime pertinente, todo con expresa condenación en costas en caso de oposición.

Informa la recurrida Contraloría General de la República, y alega en primer lugar la extemporaneidad del recurso, atendido que de acuerdo a la nómina de correos, consta que el oficio № 27.947 de 25 de octubre de 2019, fue remitido por carta certificada al domicilio de la recurrente y entregado el día 7 de noviembre de 2019, habiendo sido interpuesta la presente acción el 3 de enero de 2020, excediendo con creces el plazo de 30 días corridos.

Luego, alega que el asunto discutido es ajeno a la naturaleza cautelar del recurso de protección, pues la actora busca que el Tribunal emita un pronunciamiento acerca del derecho que le asistiría para obtener la restitución de los dineros erróneamente aportados, con reajustes e intereses, cuestión que constituye una pretensión declarativa, propia de un juicio de lato conocimiento.

Expresa que dicho Servicio verificó que la interesada se desempeñó en la Dirección del Trabajo en dos lapsos diversos. En un primer período, desde el 7 de abril de 1975 hasta el 1 de abril de 1980, periodo en que, al amparo del Decreto con Fuerza de Ley № 338, de 1960, del Ministerio de Hacienda, efectuó aportes para el Fondo del Seguro Social de los Empleados Públicos, obteniendo el desahucio al momento de su renuncia, conforme a la liquidación y giro № 781, por un monto de $29.144,05. En una segunda etapa, la recurrente se reincorporó al mismo servicio y ejerció funciones entre el 18 de noviembre de 1991 y el 29 de marzo de 2018, periodo en el que continuó realizando aportes para el Fondo del Seguro Social de los Empleados Públicos, no obstante que ya no le asistía el derecho a cotizar para dicho beneficio, por cuanto el 23 de septiembre de 1989 entró en vigencia la ley № 18.834, que derogó las normas sobre desahucio contenidas en el decreto con fuerza de ley antes mencionado.

Indica que la señora nombre reservado presentó la renuncia a su cargo, haciéndose efectiva a contar del día 30 de marzo de 2018, solicitando a la recurrida el pago del desahucio, quien mediante oficio № 31.089, de 14 de diciembre de 2018, dio respuesta al requerimiento de la recurrente, informándole que no le asistía derecho al desahucio y resultaba procedente la devolución de los dineros mal aportados, previa remisión de una relación detallada de los descuentos practicados mes a mes, emitida por el ex empleador.

Dicho certificado, fue ingresado a Contraloría General de la República el día 26 de febrero de 2019 y según allí se indica, la suma total aportada por la ex funcionaría ascendía a $3.745.038, remitiendo a Tesorería General de la República el oficio № 27.947 de 25 de octubre de 2019, disponiendo restituir a la actora dicha suma.

Explica que no existe norma expresa ni autorización legal para que dicha entidad de control aplique reajustabilidad e intereses a aquellos montos indebidamente enterados por los funcionarios, en la creencia, equivocada por cierto, de haber estado aportando fondos para acceder al beneficio de desahucio establecido en el artículo 102 del decreto con fuerza de ley № 338, de 1960, del Ministerio de Hacienda.

Enfatiza que, no cabe reajustabilidad de las obligaciones de dinero que tienen su fuente directa en la ley sea en favor o en contra del Estado, a menos que exista norma expresa del legislador que así lo disponga. Menciona jurisprudencia administrativa en tal sentido.

Por último, sostiene que el oficio impugnado no puede ser ilegal, puesto que dicho Organismo de Control ejerció las competencias que le corresponden de acuerdo con los artículos 98 de la Constitución Política de la República y 5o, 6o y 9o de la ley № 10.336, sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General.

Informa Bernardo Gaete Ahumada, abogado de la Tesorería de Talcahuano y Tesorero Provincial (S) de la misma, quien señala que el 25 de octubre de 2019, la Contraloría General de la República emitió la Resolución 27.947, que dispuso la procedencia de la devolución de las cotizaciones efectuadas, en forma indebida, al Fondo de Seguro Social de los Empleados Públicos, y que de acuerdo con lo acreditado por el exempleador de la interesada, desde noviembre de 1981 hasta el 30 de marzo de 2018 -fecha de su cese de funciones- procede que la Tesorería General de la República, por medio de la Tesorería Provincial de Talcahuano, le restituya la suma de $ 3.745.038.- Asegura que la petición formulada por la recurrente de efectuar la devolución de dineros con reajustes e intereses de todo el periodo, es improcedente, pues no hay disposición legal alguna en esta materia, que así lo autorice. Acompaña dictámenes del ente contralor, en tal respecto para concluir que el Servicio de Tesorerías, en su debida oportunidad, tendrá que ceñirse a esta interpretación, al cursar el pago correspondiente, dado que son estos argumentos los ajustados a derecho.

Se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO:

1°) Que el artículo 20 de la Constitución Política de la República de Chile, en lo pertinente, dispone: “El que por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías constitucionales establecidas en la artículo 19”, en los números que la misma norma indica, podrá ocurrir a la Corte de Apelaciones respectiva para que ésta adopte “de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes”.

2°) Que el acto que se estima arbitrario e ilegal lo constituye la devolución de los dineros cotizados durante 27 años por la recurrente en la Caja Nacional de Empleados Públicos (CANAEMPU) conforme al DL N° 338 para el fondo desahucio, sólo en su valor nominal, en lugar de ser en su monto reajustado dado el tiempo transcurrido y más los intereses correspondientes, desde que el descuento lo realizó su empleador -un órgano público como la Dirección del Trabajo- y la circunstancia de tratarse de una cotización descontada en su remuneración.

Como se aprecia, la recurrente no discute la improcedencia del pago del desahucio de la forma como lo resolvió la Contraloría, quien indicó que a la funcionaria recurrente nunca debió realizársele tal descuento; sino tan solo, que tal devolución de lo indebidamente descontado lo sea en su valor nominal, en lugar de aplicar los reajustes e intereses correspondientes.

Por su parte, la defensa de los recurridos radica su decisión en la inexistencia de norma legal que los habilite a proceder a dicha devolución de dineros con reajustes e intereses.

3°) Que, en cuanto a la extemporaneidad alegada por la Contraloría General de la Republica, ello debe ser rechazado por cuanto el acto ilegal y arbitrario que reclama se materializa con la comunicación que realiza la Tesorería General de la Republica por correo electrónico del 4 de diciembre de 2019, mediante el cual se informa a la recurrente que los valores descontados serían devueltos y pagados por Tesorería, una vez recibidos los respaldos complementarios enviados por parte de la Controlaría General de la República, adjuntando copia del Oficio N° 27.947 que dispuso la sola restitución de la suma de $3.745.038.a través de la Tesorería Provincial de Talcahuano.

En consecuencia, el recurso ha sido interpuesto dentro del plazo de 30 días que regula el Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección.

4°) Que, en cuanto al fondo, es preciso señalar que se llama “reajuste” a todas aquellas correcciones que se le hace a una moneda corriente, con el fin de restaurar el poder adquisitivo que ésta tenía en sus inicios. Por lo anterior, mediante el reajuste, sólo se actualiza el valor de la moneda de curso legal, adquiriendo, por ende, la misma naturaleza o idéntica condición que la suma que corrige, no siendo un anexo o accesorio de este, ni un aumento ni una prestación independiente.

Por su parte y en general, los intereses son la suma de dinero destinada a reparar el perjuicio experimentado por el acreedor por el hecho del retardo en la ejecución por el deudor de su obligación de pagar la deuda.

5°) Que, en el ámbito de la reajustabilidad, cabe recordar que nuestro ordenamiento sustantivo civil, se afinca en la teoría nominalista, con arreglo a la cual y en palabras muy simples, la obligación adeudada se circunscribe a la suma numérica expresada en el negocio, vale decir, sin prever un factor de variación de dicha cifra por el transcurso del tiempo. Aquello se constituyó en la regla general por la sencilla razón que en la época de nuestro Código Civil, el proceso inflacionario no era un problema que ameritara una atención a conciencia por parte del legislador.

Sin embargo, en el siglo pasado se dejó sentir el fenómeno económico financiero de la inflación, dando origen al valor relativo del dinero circulante por lo que, para hacerle frente, lo primero en surgir fue la anticipación o previsión de los contratantes, a través de cláusulas con las cuales se ponían a resguardo la desvalorización de la moneda, recurriendo a diversos parámetros que permitiesen mantener el poder de compra del dinero en un nivel semejante al que tenía al convenir.

Luego, el legislador nacional se haría cargo de dicho fenómeno respondiendo a la creciente necesidad que se venía poniendo de relieve pero solo a partir del año 1950, se arriba a un sistema legislativo con características de armonía y de amplitud que abarcara casi todos los pagos diferidos, pagos que, de hacerse con moneda desvalorizada, requieren convertir la valía de la moneda inicial en cantidad mayor de moneda equivalente.

6°) Que, en el ámbito jurisprudencial se reconoce una sentencia de la Corte de Apelaciones de Concepción de mayo de 1966 donde se reconoce la posibilidad de reparar los perjuicios de la desvalorización de la moneda en el lapso comprendido entre la data del cuasidelito y la fecha de la sentencia que se pronunció sobre el mismo. Dijo en aquella ocasión la Corte: “Respecto de lo que se cobra por concepto de la desvalorización monetaria, tal petición no aparece amparada por alguna disposición legal que la justifique. Sin embargo, no puede desconocerse la evidencia de que la desvalorización monetaria es un hecho cierto, y son evidentes también los perjuicios injustificados que este fenómeno causa a la mayoría de las personas, como tampoco puede negarse el beneficio que acarrea a otras”(R.D.J., T. 66, 2ª parte, secc. 4ª, pág. 203).

Tiempo después, la Corte Suprema, en un fallo de 1975, reconoció la necesidad y conveniencia de aplicar criterios de reajustabilidad a las restituciones de dinero derivadas de la declaración judicial de nulidad, expresando que “…la sentencia recurrida dispone la restitución de lo pagado por la reconviniente en su misma cantidad numérica de escudos, lo que, aparte de ser contrario a la equidad y justicia, contradice el precepto del artículo 1687 que, al disponer que la restitución se haga de manera de dejar a las partes en el mismo estado en que hallarían de no haberse celebrado el acto o contrato nulo, sin duda acepta, tratándose de devolución de dinero, que esa restitución se haga en valor adquisitivo equivalente al que tenía el dinero cuando se entregó? (R. de D. y Gaceta de los Tribunales, TOMO LXXII pág.49/https://books.google.cl/books?id=L_zrlpeWA3sC&pg=PA51&lpg=PA51&dq=)

7°) Que, en nuestros días es indudable que el factor o fenómeno inflacionario y la desvalorización monetaria que le es connatural, se han dejado sentir y es preciso razonar que a falta de ley definitoria del conflicto de relevancia jurídica, los tribunales deben recurrir a la equidad como una reflejo del principio jurídico y también constitucional de igualdad ante la ley.

Es así que la Corte Suprema ha señalado que “Los grandes principios del derecho como la equidad natural, la buena fe, el espíritu general de las leyes, la interpretación sistemática y otros valores que recoge nuestro ordenamiento jurídico, no hacen más que dar a entender que la primacía de lo justo por sobre la rigidez del formalismo debe ser el paradigma que guie el quehacer jurisdiccional”. (Rol N° 6901-2009, sentencia de 23 de mayo de 2011).

8°) Que, en relación a los hechos denunciados por esta vía cautelar, es preciso consignar que no se encuentra controvertido que los descuentos realizados a la remuneración mensual de la recurrente, por parte de su empleador, por casi 27 años, obedecieron a un error, por cuanto estos eran destinados a un beneficio (fondo de desahucio) al que jamás podría haber optado la actora, por cuanto desde su inicio no cumplía uno de los requisitos base. Por lo anterior, tanto la actora como la Contraloría General de la República están contestes en que procede su devolución.

9°) Que, por otra parte, dicho descuento provocó un daño en el patrimonio de la recurrente, por no haber percibido dicha parte de su remuneración durante todo ese tiempo. A su vez, dicho error, en la percepción de los dineros, no puede ser imputable a la actora, por lo que tal daño debe ser reparado mediante la devolución de las sumas descontadas, tal como lo ha dispuesto el ente contralor y como ha sido aceptado por la recurrente.

Sin embargo, bajo las consideraciones expuestas no resulta justo ni equitativo que tales sumas de dinero sean devueltas en su valor nominal como lo pretenden los recurridos.

En efecto, ya se expresó en esta sentencia como la teoría nominalista ha cedido ante la valorista, teniendo como base el principio de la buena fe y los principios generales de derecho interno, como son la reparación integral del daño, el enriquecimiento sin causa de una parte y de la otra el detrimento patrimonial sin causa, entre otros tantos.

Desconocer la aplicación inherente del reajuste a las obligaciones de dinero, como en el caso concreto de autos, importaría un quebrantamiento a los principios generales antes señalados y, por otro lado, generar una desigualdad con otras materias del ordenamiento jurídico, por falta de texto expreso, en evidente perjuicio de la recurrente, lo que no es permitido en nuestro ordenamiento legal.

10°) Que lo anterior también encuentra su sustento en los principios protectores que informan nuestro ordenamiento jurídico en materias ligadas a la seguridad social, por cuanto ante el hecho de una deducción indebida, denominada cotización y descontada de la remuneración, corresponde proceder a su resarcimiento en términos que respeten el valor adquisitivo de las sumas descontadas, por cuanto un error en un órgano de la Administración no puede provocar un perjuicio –en este caso de alcance patrimonial– al funcionario que ha actuado de buena fe y con el convencimiento de haber procedido dentro de un ámbito de legitimidad, como ocurre en las situaciones de que se trata.

11°) Que, en consecuencia, el descuento erróneo de las remuneraciones mensuales de la recurrente, por 27 años, conculcó su derecho de propiedad reconocido y protegido a nivel constitucional en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República, siendo la única forma de lograr una reparación real y efectiva de su patrimonio mermado, la devolución de dichas sumas con los reajustes correspondientes puesto que solo así se satisface asimismo, el principio de igualdad, razón por la cual la acción deducida debe ser acogida solo en cuanto a la imputación de reajustes conforme al I.P.C. desde la fecha de los descuentos hasta su pago efectivo, rechazándose en lo que dice relación a los intereses por cuanto la recurrida no se encuentra en mora.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República de Chile y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, se declara que: SE ACOGE, con costas, la acción constitucional de protección interpuesta a favor de doña nombre reservado en contra de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, y se ordena que las sumas de dinero dispuestas devolver mediante Oficio N° 27.947, los sean con reajustes correspondientes desde las fechas de cada descuento hasta el cese de funciones el 30 de marzo de 2018 y de ahí, hasta su pago efectivo conforme a la variación del IPC.

Acordada con el voto en contra del Ministro Sr. Gutiérrez, quien estuvo por rechazar el recurso por considerar que de los antecedentes no surge que asiste a la recurrente un derecho indubitado y preexistente que justifique hacer uso de esta vía cautelar de urgencia, la que por naturaleza no es declarativa de derechos, ello, sin perjuicio de otras acciones que puedan asistirle.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Redacción de la ministra Carola Rivas Vargas Rol N° 187-2020 Protección.