nombre reservado con SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL

Concepción, catorce de agosto de dos mil veinticuatro.

Vistos:

En estos autos Rol N°18.183-2024 del Libro Protección de esta Corte de Apelaciones, compareció nombre reservado, e interpuso recurso de protección de garantías constitucionales, en contra de la Superintendencia de Seguridad Social o SUSESO, indistintamente, por estimar que ésta ha incurrido en una actuación arbitraria o ilegal, consistente en la dictación de la Resolución Exenta R-01-UNAAD- 94709-2024, de 17 de junio del año 2024, que confirmó el rechazo de las licencias médicas números RUT reservado, RUT reservado, RUT reservado y RUT reservado por parte de la COMPIN de la Región Biobío, por estimar esta última que el reposo que le fue otorgado a la actora era injustificado, lo que le provocaría una privación y perturbación de sus derechos constitucionales protegidos por este arbitrio constitucional.

Expresa, en síntesis, que se le rechazaron 4 licencias médicas, por lo cual apeló ante la COMPIN y posteriormente a la SUSESO acompañando dos informes médicos en dichas apelaciones, los cuales, según la recurrente, no fueron considerados por la comisión médica que rechazó dichas licencias, informes que acompañó en un otrosí de su presentación.

Agrega que con lo anterior se vulneran y privan sus derechos y garantías consagrados en el artículo 19 números 1, 2, 3, 9, 18 y 24 de la Constitución Política de la República de Chile, toda vez que el rechazo le priva arbitrariamente del otorgamiento del subsidio médico por incapacidad laboral que en derecho le correspondería, y que le permitiría tener el sustento necesario para vivir.

Concluye solicitando que se acoja este recurso y se ordene el pago íntegro de las licencias médicas ya individualizadas, todo ello con costas.

Informó Juan Pablo Monsalve Leyton, abogado, en representación de la Superintendencia de Seguridad Social, quien, en primer lugar, solicita que se declare la improcedencia de la presente acción de protección, por haber sido ésta interpuesta en forma extemporánea.

Al respecto señala que la recurrente ejerció esta acción constitucional el 17 de julio de 2024, esto es, cuando el plazo fatal de 30 días corridos establecido en el auto acordado que regula esta materia, estaba vencido, toda vez que en su momento la actora ya tenía conocimiento cierto del rechazo dispuesto por la COMPIN de las licencias en comento. En efecto, dice que en virtud de la presentación de 11 de abril de 2024 que realizó la recurrente, en la cual acompañó los antecedentes sobre los rechazos de las licencias reclamadas, consta que los mencionados formularios fueron rechazados previamente por la señalada COMPIN, con conocimiento de la actora, en una fecha anterior a la de su presentación ante esa Superintendencia. Afirma que, por lo anterior, se evidencia que ya desde más de 3 meses antes de la fecha de interposición de la presente acción, la recurrente ya tenía conocimiento del rechazo de sus licencias, máxime si estos formularios fueron emitidos a contar de abril de 2023.

Añade que por lo expuesto, se colige que la acción constitucional de autos, se utiliza como una última instancia de reclamación para obtener la autorización de licencias médicas, las que, por razones médicas, fueron rechazadas en todas las instancias administrativas previstas en nuestro ordenamiento jurídico.

Señala que el hecho de haber reclamado ante la SUSESO no significa que el plazo para recurrir a la acción de protección se suspenda de modo alguno, pues ésta, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de nuestra Constitución Política de la República, se debe ejercer sin perjuicio de los demás derechos que se puedan hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes.

En consecuencia, dice que si la recurrente estimaba que las resoluciones de la COMPIN que rechazaron las licencias en comento, adolecían de un vicio de ilegalidad y arbitrariedad, debió recurrir ante esta Corte tan pronto tuvo noticias o conocimiento cierto de las mismas, sin perjuicio de los demás derechos que podía hacer valer, entre ellos, reclamar ante esa institución de control.

Indica luego que, de la relación de hechos expuesta, aparece de manifiesto la falta de oportunidad en el ejercicio de esta acción constitucional, por cuanto, como se desprende de los mismos, los rechazos de estas licencias médicas fueron dispuestos por la referida COMPIN hace por lo menos 4 meses, el 27 de enero de 2024, fecha en que presentó su solicitud de reconsideración ante su defendida y, no obstante ello, se interpuso la acción de autos recién el 17 de julio de 2024 en contra de su representada, teniendo además presente que esta última se pronunció por todas las licencias médicas reclamadas el 11 de abril de 2024, cuestión que deja de manifiesto la falta de oportunidad en su ejercicio a la luz de lo dispuesto en el artículo 20 de nuestra Carta Fundamental y numeral 1° del Auto Acordado que lo regula.

Solicita, asimismo, que se le declare improcedente, por cuanto la materia sobre la que realmente versa dice relación con un derecho perteneciente al sistema de seguridad social, establecido en el numeral 18 del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental, que no está amparado por la acción cautelar que motiva estos autos.

Refiriéndose al fondo de lo discutido, luego de señalar, latamente, las facultades legales y reglamentarias de la recurrida en materia de licencias médicas, señala, en síntesis, que no existe acto ilegal o arbitrario de parte de la Superintendencia de Seguridad Social, pues como ya se indicó, su representada se limitó a resolver la situación de la “Sra. nombre reservado” (sic), dentro del ámbito de su competencia, tampoco ha existido vulneración y ni siquiera amenaza del derecho a la vida, a la integridad física y psíquica y a la protección de la salud, ni se ha vulnerado el derecho de propiedad de la recurrente, reconocido a todas las personas en el numeral 24 del artículo 19 de nuestra Constitución Política, y en este caso respecto de un eventual derecho al subsidio por incapacidad laboral, como tampoco ningún otro derecho garantido por nuestra Carta Fundamental.

En cuanto a la supuesta vulneración del derecho a la vida, integridad física y psíquica y salud, garantizado a todas las personas en los numerales 1° y 9° del artículo 19 de la Constitución Política de la República, dice que en su actuar la Superintendencia se ha limitado a ejercer las facultades que la ley le ha conferido. En efecto, su representada, de modo alguno ha causado las afecciones que supuestamente padece la recurrente, ni ha impedido que consulte a su médico tratante; de hecho, es incuestionable que la Sra. nombre reservado siempre tuvo la posibilidad de consultar a su médico tratante y que pudo realizar los tratamientos que se le han indicado, de acuerdo con la cobertura de salud a la que tiene derecho, sin que la Superintendencia haya intervenido o impedido, de manera alguna, el acceso del recurrente a la salud. La única intervención de la Superintendencia en el caso de la Sra. nombre reservado responde al mandato legal de pronunciarse respecto de las reclamaciones que presentó impugnando las resoluciones de la referida Subcomisión de Medicina Preventiva e Invalidez, que rechazó las licencias médicas en comento.

Dice que en cuanto al derecho de propiedad, cabe hacer presente que el otorgamiento de una licencia médica por parte de un facultativo de la salud, no implica el nacimiento de ningún derecho de propiedad en relación con un eventual subsidio por incapacidad laboral o remuneración según sea el caso. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el D.S. N° 3, de 1984 y DFL. N° 44, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, para tener derecho al subsidio por incapacidad laboral se requiere cumplir con los requisitos que reproduce en su informe.

Informó nombre reservado, Presidente (s) SUBCOMPIN Delegación Biobío de la Región del Biobío, quien señaló, en lo esencial, que la paciente presenta reposo médico por 175 días en el año 2023 y 142 días en el 2024.

Precisa que el 28 de febrero de 2023 inició reposo laboral hasta el 01 de julio de 2024 de manera continua por el diagnostico de Trastorno Mixto de ansiedad y Depresión y Reacción al Estrés Agudo, con un total de 124 días, de los cuales se le autorizaron 58 días continuos.

En relación con las licencias médicas números 4- 14527075; 4-14673286; 4-14793525 y 4-15032779, dice que éstas fueron rechazadas ya que los antecedentes médicos aportados no justifican la extensión del reposo médico, no cumpliendo un rol terapéutico más allá del periodo previamente autorizado (58 días) en el año 2023, considerando, además, guía referencial de reposo médico y reintegración laboral en personas con problemas y/o enfermedad mental MINSAL 2010 y D.S 7/2013 guías clínicas, relativa a los exámenes, informes y antecedentes que deben respaldar la emisión de licencias médicas.

Dice que la recurrente presentó recurso de reposición por rechazo de las licencias médica Folio N° 4-14527075; 4-14673286; 4-14793525 y 4-15032779 en página web www.milicenciamedica.cl, en el cual, con los antecedentes clínicos aportados, se estimó que no se justifica la extensión del reposo médico más allá del periodo previamente autorizado, por lo que se resolvió mantener el rechazo, considerando además, la guía referencial de reposo médico y reintegración laboral en personas con problemas y /o enfermedad mental MINSAL 2010 y D.S 7/2013 guías clínicas, relativas a los exámenes, informes y antecedentes que deben respaldar la emisión de licencias médicas.

Afirma que la SUSESO ratificó el rechazo de las licencias médicas números Folio 4-14527075; 4-14673286; 4-14793525 y 4-15032779 en las siguientes resoluciones:

• Resolución Exenta N° R-01 -IBS-59663-2024 de 11 de abril de2024, señalando en ella que esa Superintendencia confirma el rechazo de las licencias médicas números 4-14527075; 4-14673286; 4-14793525 y 4-15032779, concluyendo que los antecedentes aportados no permiten establecer la existencia de incapacidad laboral temporal más allá del período de reposo ya autorizado, puesto que no describen disfuncionalidad o ajuste progresivo y oportuno de farmacoterapia acorde a extensión de reposo. Añade que no certifican ingreso a programa de salud mental o psicoterapia con informe de proceso.

Agrega, a modo de conclusión, que COMPIN ha actuado según las facultades otorgadas a través de los artículos 14, 16, 21 y 48 del D.S N° 3/84 sobre Reglamento de Autorización de Licencias Médicas y D.S. N° 7/2013 sobre guías clínicas referenciales relativas a los exámenes, informes y antecedentes que deberán respaldar la emisión de licencias médicas, y dentro de los plazos establecidos para la tramitación de licencias médica, como asimismo en la Ley 20.585 sobre Otorgamiento y Uso de Licencias Médicas, por lo cual no se cumplen los presupuesto legales para acceder a la presente acción constitucional, en atención, además, a otra serie de razones que indica en su informe.

Se trajeron los autos en relación.

Con lo relacionado y considerando:

I.- En cuanto a la alegación de falta de oportunidad o extemporaneidad del recurso:

1°) Que el abogado de la SUSESO alegó la falta de oportunidad de esta acción de protección, señalando al efecto, en lo esencial, que la recurrente ejerció este arbitrio constitucional el 17 de julio de 2024, cuando el plazo fatal de 30 días corridos estaba vencido, toda vez que en su momento la actora ya tenía conocimiento cierto del rechazo dispuesto por la COMPIN de las licencias en comento. En efecto, dice que en virtud de la presentación de 11 de abril de 2024 que realizó la recurrente, en la cual acompañó los antecedentes sobre los rechazos de las licencias reclamadas en autos, consta que los mencionados formularios fueron rechazados previamente por la señalada COMPIN, con conocimiento de la actora, en una fecha anterior a la de su presentación ante esa Superintendencia.

Dice que si la actora estimaba que las resoluciones de la COMPIN que rechazaron las licencias en comento, adolecían de un vicio de ilegalidad y arbitrariedad, debió recurrir ante esta Corte tan pronto tuvo noticias o conocimiento cierto de los mismos, sin perjuicio de los demás derechos que podía hacer valer, entre ellos, reclamar ante esa institución de control;

2°) Que la referida alegación debe ser rechazada pues, como se dijo en lo expositivo de este fallo, este recurso se dedujo en contra de la Resolución de la SUSESO de 17 de junio del año en curso, en tanto que esta acción constitucional fue deducida el 17 de julio recién pasado; más aún si conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República de Chile, el recurso de protección puede ser deducido sin perjuicio de otros derechos o recursos que asistan a la recurrente;

II.- En cuanto a la improcedencia del recurso:

3°) Que la recurrida manifestó que no es admisible accionar de protección, ni siquiera frente a una eventual amenaza o perturbación de la misma, por cuanto el artículo 20 de la Constitución Política de la República, no lo admite respecto de la garantía constitucional consagrada en el N° 18 del artículo 19 de la Carta Fundamental;

4°) Que cabe rechazar desde ya dicha alegación, pues en este recurso se señala como vulnerada, aparte de la garantía constitucional contemplada en el N° 18 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, los números 1, 2, 3, 9 y 24 de la norma constitucional citada precedentemente;

III.- En cuanto al fondo:

5°) Que el recurso de protección de garantías y derechos constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República de Chile, constituye una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

Por consiguiente, resulta requisito indispensable de la acción de que se trata, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1° del Código Civil, o arbitrario, o sea, producto del mero capricho de quien incurre en él, y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de los derechos y/o las garantías-preexistentes- protegidas; consideración que resulta básica para el análisis y la decisión del recurso que se ha interpuesto;

6°) Que en estos autos, la actora ya individualizada recurre de protección en contra de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO), por la acción que ella considera ilegal y arbitraria, que habría ocurrido al resolver confirmar el rechazo de las licencias médicas números 4-14527075; 4-14673286; 4-14793525 y 4-15032779.

En efecto, la recurrente señala que al ser presentadas estas licencias a la COMPIN, ellas fueron rechazadas por la causal de “reposo no justificado”, lo que le provocaría una privación y perturbación de sus derechos constitucionales protegidos por este arbitrio constitucional.

Expresa, en síntesis, que se le rechazaron 4 licencias médicas, de lo cual apeló ante la COMPIN, y posteriormente ante la SUSESO, acompañando dos informes médicos en dichas apelaciones los cuales, según la recurrente, no fueron considerados por la comisión médica que rechazó dichas licencias, documentos que acompaña en un otrosí de su presentación;

7°) Que como puede apreciarse del mérito de los antecedentes del proceso, mediante este recurso se reclama por la actora el actuar de la Superintendencia de Seguridad Social, entidad que confirmó el rechazo, por parte de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, de las licencias médicas ya individualizadas;

8°) Que en lo que dice relación con la discusión de fondo, debe tenerse presente que la SUSESO es un órgano de la Administración del Estado, y, por lo mismo, le son aplicables las disposiciones de la Ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos de los Órganos de Administración del Estado. En consecuencia, toda decisión que adopte poniendo fin a un procedimiento, debe cumplir con las exigencias del artículo 41 de la referida ley, en orden a que “Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada...”. A su vez, el inciso segundo del artículo 11 de la citada ley establece que: “Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, privando de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos.”.

A su turno, el artículo 16 del Decreto Supremo N° 3, de 28 de mayo de 1984, del Ministerio de Salud –Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional- si bien faculta a la SUSESO para acoger o rechazar las reclamaciones contra resoluciones de la COMPIN- cuyo es el caso de autos-, el ejercicio de esa facultad le exige que al resolver o pronunciarse sobre el asunto, la respectiva decisión debe contener “…los fundamentos tenidos a la vista para adoptar la medida...”;

9°) Que en la situación de autos, cabe precisar que la COMPIN ya individualizada rechazó las licencias médicas correspondientes, por dar cuenta de un reposo médico no justificado y, en lo que aquí interesa, la SUSESO procedió a confirmar dicha resolución, corroborando la falta de justificación, según lo que previamente también se indicó.

Respecto de lo anterior, debe considerarse que entre los antecedentes señalados por la recurrida, se habla que los documentos médicos reunidos condujeron a las conclusiones apuntadas; sin embargo, debe tenerse presente aquí que los médicos tratantes de la actora y que extendieron las licencias ya mencionadas, tienen una opinión contraria a la de la COMPIN y de la SUSESO, y es por ello que otorgaron los tiempos acotados para lograr la recuperación laboral de la paciente.

En dicho escenario, no resulta posible sostener, con criterios de suficiencia, lo afirmado por la SUSESO recurrida, puesto que los profesionales tratantes han atendido por un lapso bastante prolongado a la actora de las patologías que le afectan, pudiendo colegirse razonablemente de ello, mediante un criterio de normalidad, que conocen a cabalidad las características y particularidades de su enfermedad, y, precisamente, en estas circunstancias, los fundamentos indicados por el órgano reclamado quedan desprovistos de sustento, y, en consecuencia, la fundamentación consecuente y, por mucho que se argumente a este efecto, ello no viene sino a constituir en una de carácter “aparente”;

10°) Que como ya se dicho en otras oportunidades, en cuanto a la exigencia de fundamentación, la Excelentísima Corte Suprema de Justicia ha razonado (causa rol N° 25.347-2021): “Que, en ese orden de ideas, cabe destacar que, esta Corte ha sostenido de manera reiterada, que la motivación de los actos administrativos no busca cubrir una mera formalidad, sino que constituye un elemento esencial que permite el control judicial de los actos de la Administración activa, al punto que éstos podrían anularse en el evento de carecer de motivación o si esta es insuficiente.”; señalando luego: “En un Estado Constitucional de Derecho, el deber de fundamentación de los actos de la Administración no solo funciona como garantía de certeza jurídica para los interesados, sino que extiende sus efectos de cara a la ciudadanía, en plena armonía con los principios de publicidad y transparencia consagrados en el artículo 8 de la Constitución Política de la República, precepto que –no resulta ocioso recordarlo- está inserto en el Capítulo I “De las Bases de la Institucionalidad. Especialmente interesa, en la motivación, la exposición de las razones de la adecuación del acto a la finalidad pública que lo justifica y, en los casos del ejercicio de una potestad discrecional, las circunstancias que aconsejaron la opción por una solución concreta entre todas las legalmente posibles (CS Roles N° 12.430-2019, 29.796-2019 y 153-2020).”;

11°) Que, en relación con lo que se viene expresando, debe tenerse en cuenta que el mismo Reglamento aludido, en su artículo 21, establece que para el mejor acierto de las decisiones que se adopten, los organismos allí reseñados se hallan facultados para practicar o solicitar nuevos exámenes o interconsultas (letra a).

Conforme a esto, y considerando lo más arriba señalado, lo lógico y razonable era que, a lo menos, la SUSESO recurrida, cumpliendo en este caso su labor revisora de lo decidido respecto de la actora por la COMPIN, hubiere obrado conforme al recién mencionado precepto.

Sin embargo, nada de ello ocurrió, resultando aquí insuficiente basarse en meras guías referenciales de reposo médico y de reintegro laboral, porque éstas no pasan de ser simplemente “referencias”, que, en tanto tales, pueden ser revertidas interviniendo de por medio opiniones profesionales divergentes, cuyo fue el caso de la recurrente;

12°) Que, en consecuencia, y en las condiciones descritas, el actuar específico de la SUSESO deviene en ilegal, por la ausencia de una real fundamentación de su resolución, y, además, en arbitrario, en la medida que, pudiendo hacerlo, tal como el caso de la actora lo ameritaba, no dispuso la utilización de la aludida herramienta regulada en el artículo 21 del citado Reglamento, para los efectos de resolver la reclamación que fuera incoada en contra de lo decidido por la COMPIN.

Así las cosas, la conducta de la recurrida resulta ser ilegal y arbitraria, vulnerando el derecho de propiedad de la recurrente, garantizado en el numeral 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, por cuanto el rechazo de las licencias médicas respectivas importa la privación a un derecho a retribución monetaria, contemplado expresamente por la ley en los casos de imposibilidad de trabajar por motivos de enfermedad;

13°) Que, en consecuencia, la presente acción de protección debe de ser acogida, pero teniendo especialmente en consideración el lapso durante el cual la recurrente ha hecho uso de licencia médica en base a su patología, ella se otorgará solamente en cuanto a ordenar la realización de nuevos exámenes, a partir de los cuales -y en su mérito- la SUSESO proceda a resolver la reclamación que fuera interpuesta en contra de la resolución de la COMPIN, en la que se rechazó el pago de las licencias médicas materia de este recurso.

Por estas consideraciones, normas constitucionales, legales y reglamentarias citadas, y de conformidad, además, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República de Chile y en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema de Justicia sobre la materia, se resuelve:

I.- Que se rechaza la alegación de falta de oportunidad invocada por la recurrida;

II.- Que se rechaza la alegación de improcedencia del recurso, formulada por la Superintendencia de Seguridad Social, y III.- Que se acoge, sin costas, el recurso de protección interpuesto en autos por nombre reservado, en contra de la Superintendencia de Seguridad Social sólo en cuanto se deja sin efecto la Resolución Exenta R-01-UNAAD- 94709-2024, de 17 de junio del año 2024, ya mencionada, mediante la cual la Superintendencia de Seguridad Social desestimó la reclamación formulada por la recurrente en contra de la resolución dictada por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Región del Biobío; y se ordena que dicha Superintendencia deberá disponer, como fuere procedente dentro del ámbito de sus facultades y en el plazo de diez hábiles administrativos, contados desde que este fallo quede ejecutoriado, la práctica de los exámenes médicos presenciales que sean necesarios para establecer el real estado de salud de la recurrente, luego de lo cual, procederá a resolver y en su mérito, la referida reclamación.

La mencionada Superintendencia deberá informar oportunamente a esta Corte acerca del cumplimiento de lo previamente dispuesto.

Cúmplase, en su oportunidad, con lo establecido en el numeral 14 del mencionado Auto Acordado.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Redacción del ministro Claudio Gutiérrez Garrido.

Rol N° 18.183-2024. Protección.-