nombre reservado con SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL (SUSESO)

Concepción, lunes once de marzo de dos mil veinticuatro.

VISTO:

Compareció el abogado José Orlando Fernández Palma en representación de nombre reservado, funcionaria pública, recurriendo de protección en contra de la SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL (SUSESO), representada por la Superintendente, Pamela Gana Cornejo, ignora profesión, por la dictación de la Resolución Exenta N° R-01-UME-161814-2023, de 6 de diciembre de 2023, que fue notificada a su representada el 13 de diciembre de 2022, resolución que se pronunció sobre un recurso de reconsideración, rechazando las licencias médicas N°s 40181135, 40259190, 40367633 y 1-40367595, extendidas por un total de 210 días a contar del 2 de diciembre de 2022.- Indica que su representada es funcionaria de Gendarmería de Chile hace más de 20 años, ostentando el cargo de Sargento 1° en dicha institución, y durante su carrera funcionaria ha tenido múltiples problemas de salud, a saber: antecedente de fijación y artrodesis mediante 4 tornillos transpediculares más 2 barras de titanio que condiciona a Síndrome de Espalda Fallida; postoperatorio de discectomía y fijación de C4-C5 y Dolor Lumbar crónico.

Hace presente que fue valorada por un equipo de neurología y actualmente no presenta criterios de tipo neuroquirúrgico, sus patologías son crónicas e invalidantes, se indicó tratamiento médico-farmacológico y kinésico, lo cual resultó infructuoso y con tórpida evolución. Con lo cual el médico neurocirujano tratante Giampiero Colagiovanni, sugirió gestionar trámite de invalidez y posterior jubilación de nombre reservado.

Añade que la recurrente se encuentra con declaración de discapacidad en condición de severa del 62,50%, por lo que no ha podido trabajar de forma regular, manteniéndose con licencia médica por un tiempo prolongado de 210 días a contar del 2 de diciembre del año 2022.

Refiere que el 5 de diciembre del año 2022, la COMPIN de la Región de Magallanes emitió Resolución Exenta N° 03, pronunciándose respecto de la salud de su representada, indicando que presenta una situación de salud irrecuperable.

Señala que no existe acto administrativo que haya declarado vacante el cargo de la recurrente por salud irrecuperable en virtud del artículo 151 del DFL 29, que fija el texto de la Ley 18.834, sobre Estatuto Administrativo. Incluso ha requerido pronunciamiento respecto de su situación de salud ante la Comisión Médica Central y dada su condición no le queda otra alternativa que hacer uso de licencia médica, las cuales se justifican según los antecedentes médicos.

Sostiene que la Resolución Exenta N° R-01- UME-161814-2023, de 6 de diciembre pasado, se funda en que “para hacer uso de licencia médica es necesario que el trabajador se encuentre impedido de trabajar por razones de salud de forma temporal, existiendo la posibilidad real y cierta de que recuperará la capacidad de trabajo y quedará en condiciones de reincorporarse a la vida laboral. Es decir, que, no corresponde autorizar licencias médicas en que la mantención del reposo no tendrá como efecto la recuperación de capacidad de trabajo y reincorporación a la vida laboral”. Así las cosas la recurrida indica que su representada no tiene derecho a hacer uso de licencias médicas por su condición de irrecuperabilidad, pero por otro lado, se le ata de manos al rechazarle sus licencias médicas y que obviamente no le seguirán pagando sus remuneraciones de forma normal, lo cual, a su juicio, sería arbitrario e ilegal, ya que conculca las garantías constitucionales de los numerales 1, 9, 24 y 26 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Refiere que la recurrida yerra al argumentar que la recurrente no puede hacer uso de licencias médicas por su condición de salud irrecuperable, ya que a la fecha es funcionaria activa en Gendarmería de Chile, desempeñando el cargo de Sargento Primero, cumpliendo con los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiaria del uso de licencias médicas, dado que el artículo 1 del DS N° 3 del Ministerio de Salud.

Señala que la SUSESO solo reprodujo, sin justificar ni dar razones de sus argumentos, una resolución infundada, inmotivada de la COMPIN, sosteniendo que su representada no es beneficiaria del uso de licencias médicas ya que su incapacidad no es temporal sino que definitiva e irrecuperable, sin siquiera invocar ninguna norma que así lo establezca, infringiendo el deber de fundamentación, deviniendo en un actuar arbitrario e ilegal por carecer este de fundamento plausible.

Termina solicitando se acoja el recurso, dejándose sin efecto la resolución recurrida y, en su lugar se decrete que se aprueban las licencias médicas rechazadas, N°s 40181135, 40259190, 40367633 y 1-40367595, teniendo por justificado el reposo médico, ordenando el pago íntegro de todos los beneficios pecuniarios y derechos que emanan de dicha aprobación, con expresa condenación en costas.

Informó la Secretaria Regional Ministerial de Salud de Magallanes, nombre reservado, indicando que la recurrente se encuentra con licencias médicas rechazadas a contar del 2 de diciembre de 2022, por motivos de salud irrecuperable, donde debió apelar con certificado de trámite de invalidez iniciado a causa de los diagnósticos registrados; que es facultad de la COMPIN determinar la recuperabilidad y del empleador la compatibilidad con la actividad laboral, y declarar la vacancia del cargo que corresponda.

En el presente caso, la SUSESO ratificó el rechazo de licencias médicas N° 40181135, 40259190 y 40367633, las cuales se detallan en dictamen N°90919/2023, de 6 de diciembre de 2023, sin pronunciarse por la LM 1-40367595, pues de manera previa se requiere haber apelado ante la COMPIN, trámite que se encuentra pendiente por parte de la usuaria.

Informó por la Superintendencia de Seguridad Social –SUSESO-, el abogado Francisco Ortega Bello, solicitando, en primer lugar, se declare la improcedencia de la acción de protección, por cuanto la materia sobre la que realmente versa dice relación con un derecho perteneciente al Sistema de Seguridad Social, establecido en el numeral 18 del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental, el que no está contemplado en la numeración taxativa que realiza el artículo 20 del mismo cuerpo normativo y, por lo tanto, no está amparado por esta especial acción cautelar.

Indica cual es el marco jurídico-normativo que regula la materia de la presente acción de protección, en específico, el derecho a licencia médica y cuáles son las facultades de la Superintendencia de Seguridad Social en esta materia.

En cuanto al fondo del asunto, indica que la Sra. nombre reservado reclamó, mediante presentación de 26 de mayo de 2023, apelando en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN) Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, que rechazó las licencias médicas N°s 40181135, 40259190, 40367633 y 1-40367595, extendidas por un total de 210 días, a contar del 02 de diciembre de 2022, por reposo no justificado. En razón de ello, la Superintendencia y previo estudio, concluyó que el reposo prescrito por las licencias médicas señaladas, no se encontraba justificado, basándose en que los antecedentes aportados no permitían establecer la existencia de incapacidad laboral temporal más allá del período de reposo ya autorizado por el diagnóstico reclamado, no acreditando rol terapéutico del reposo prescrito. Además de los antecedentes se establece que la recurrente presenta lesiones de carácter crónico, produciéndole una incapacidad para trabajar no susceptible de revertir, configurado una incapacidad permanente y para hacer uso de licencia médica es necesario que el trabajador se encuentre impedido de trabajar por razones de salud de forma temporal, existiendo la posibilidad real y cierta de que recuperará la capacidad de trabajo y quedará en condiciones de reincorporarse a la vida laboral.

Respecto de la licencia médica N° 1-40367595, la Superintendencia no emitió pronunciamiento, ya que, examinado el sistema de licencias médicas de FONASA, no consta la realización del respectivo Recurso de Reposición ante la COMPIN competente, según consta en la Resolución Exenta N° R-01-UME-161814-2023, de 6 de diciembre de 2023.- Hace presente que la actora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley N° 19.880, sobre Bases del Procedimiento Administrativo, pudo interponer recurso de reposición, situación que no ocurrió. En consecuencia, lo resuelto por su mandante, en el sentido de confirmar el rechazo de las licencias médicas de la recurrente, se encuentra médico-administrativamente justificada, debido a que los antecedentes médicos tenidos a la vista, no permiten justificar el reposo prescrito y el rol terapéutico que este debe cumplir.

Afirma que no existe acto ilegal o arbitrario de parte de la Superintendencia de Seguridad Social, pues su representada se limitó a resolver la situación de la recurrente dentro del ámbito de sus competencias, tampoco ha existido vulneración y ni siquiera amenaza del derecho a la vida, a la integridad física y psíquica, de la igualdad ante la ley, ni se ha vulnerado el derecho de propiedad de la recurrente, reconocido a todas las personas en el numeral 24 del artículo 19 de nuestra Constitución Política, y en este caso respecto de un eventual derecho al subsidio por incapacidad laboral, como tampoco ningún otro derecho garantido por nuestra Carta Fundamental.

Solicita, en subsidio de las anteriores peticiones, tener por evacuado el informe solicitado respecto de la acción de protección interpuesta y, con su mérito, rechazarla con costas.

Se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

Por consiguiente, resulta requisito indispensable de la acción de que se trata, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1° del Código Civil, o arbitrario, o sea, producto del mero capricho de quien incurre en él, y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y la decisión del recurso que se ha interpuesto.

SEGUNDO: Que, ahora bien, en la especie se ha deducido recurso de protección en contra de la SUSESO, por no haber autorizado el pago de las licencias médicas más arriba singularizadas, rechazo que, en primer lugar, adoptó la COMPIN de Magallanes y de la Antártica Chilena, en razón de considerar que los antecedentes aportados no permitían establecer la existencia de incapacidad laboral temporal más allá del período de reposo ya autorizado por el diagnóstico reclamado, no acreditándose un rol terapéutico del reposo prescrito, dado que la recurrente presenta lesiones de carácter crónico, produciéndole una incapacidad para trabajar no susceptible de revertir, configurado una incapacidad permanente, en circunstancias que para hacer uso de licencia médica es necesario que el trabajador se encuentre impedido de trabajar por razones de salud de forma temporal, existiendo la posibilidad real y cierta de que recuperará la capacidad de trabajo y quedará en condiciones de reincorporarse a la vida laboral.

El órgano recurrido, a su turno, y de frente al reclamo de la actora, confirmó lo resuelto por la COMPIN, en virtud de análogos fundamentos.

Debe aquí dejarse establecido que la controversia se circunscribirá a las licencias mencionadas, empero con exclusión de la signada con el N° 1-40367595, dado que respecto de ésta no se siguieron por la paciente (recurrente) los respectivos trámites administrativos de reclamación, hallándose pendiente el ejercicio de tal facultad, y, por ende, no hay hasta ahora pronunciamiento alguno por parte de la SUSESO recurrida.

TERCERO: Que cabe desde luego hacer notar, que no lleva la razón la Superintendencia recurrida al sostener la improcedencia de la acción conservativa enderezada (por las razones sintetizadas en la sección expositiva de este fallo), dado que no se trata aquí específicamente de la protección del derecho que se garantiza en el numeral 18 del artículo 19 de la Carta Fundamental, sino de la de los demás que más arriba fueron también indicados.

CUARTO: Que en lo concerniente a la discusión de fondo, ha de tenerse en cuenta que la SUSESO es un órgano de la Administración del Estado, y, por lo mismo, le son aplicables las disposiciones de la Ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos de los Órganos de Administración del Estado. Luego, toda decisión que adopte poniendo fin a un procedimiento, debe cumplir con las exigencias del artículo 41 de la referida ley, en orden a que “Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada...”. A su vez, el inciso segundo del artículo 11 de la citada ley establece que: “Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, privando de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos.”.

Por su parte, el artículo 16 del Decreto. Supremo N° 3, de 28 de mayo de 1984, del Ministerio de Salud –Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional- si bien faculta, a la SUSESO para acoger o rechazar las reclamaciones contra resoluciones de la COMPIN –cuyo es el caso-, el ejercicio de esa facultad le exige que al resolver o pronunciase sobre el asunto respectivo, la respectiva decisión debe contener “…los fundamentos tenidos a la vista para adoptar la medida...”.

QUINTO: Que, en la situación de autos, cabe precisar que la COMPIN aludida rechazó las licencias médicas correspondientes, por dar cuenta de un reposo médico no justificado, basándose en que los informes médicos aportados no justifican que las licencias cumplan aquí un fin terapéutico temporal, tratándose, en la situación de la actora, de una patología de carácter crónico, tal como más arriba ya se anotó, y, en lo que aquí interesa, la SUSESO procedió a confirmar dicha resolución, corroborando la falta de justificación, según lo que previamente también se indicó.

Sobre lo anterior, ha de considerarse que entre los antecedentes señalados por la recurrida se habla que los antecedentes médicos reunidos condujeron a las conclusiones apuntadas, específicamente en lo relativo a la irrecuperabilidad de la dolencia de la actora; sin embargo, no debe dejarse de lado aquí que los médicos tratantes de ésta y que extendieron las licencias, tienen una opinión contraria a la de la COMPIN y de la SUSESO, y es por ello que otorgaron los tiempos acotados para lograr la recuperación laboral de la paciente.

En el escenario predicho, de esta manera, no resulta posible –ni directa ni indirectamente- sostener con criterios de seriedad y suficiencia lo afirmado por la SUSESO recurrida, puesto que los profesionales tratantes ha atendido por un lapso bastante prolongado a la actora de las patologías que le afectan, pudiendo colegirse razonablemente de ello, mediante un criterio de normalidad, que conocen a cabalidad las características y particularidades de su enfermedad, y, precisamente, en estas particulares circunstancias, los basamentos indicados por el órgano reclamado pasan lisa y llanamente a quedar desprovistos de sustento, y, por ende, la fundamentación consecuente, por mucho que se argumente al punto, no viene sino a trasuntarse en una de carácter “aparente”.

SEXTO: Que en lo concerniente a la necesaria exigencia de fundamentación, la Excma. Corte Suprema ha razonado (causa rol N° 25.347-2021): “Que, en ese orden de ideas, cabe destacar que, esta Corte ha sostenido de manera reiterada, que la motivación de los actos administrativos no busca cubrir una mera formalidad, sino que constituye un elemento esencial que permite el control judicial de los actos de la Administración activa, al punto que éstos podrían anularse en el evento de carecer de motivación o si esta es insuficiente.”; y se añadió que: “En un Estado Constitucional de Derecho, el deber de fundamentación de los actos de la Administración no solo funciona como garantía de certeza jurídica para los interesados, sino que extiende sus efectos de cara a la ciudadanía, en plena armonía con los principios de publicidad y transparencia consagrados en el artículo 8 de la Constitución Política de la República, precepto que –no resulta ocioso recordarlo- está inserto en el Capítulo I “De las Bases de la Institucionalidad”. Especialmente interesa, en la motivación, la exposición de las razones de la adecuación del acto a la finalidad pública que lo justifica y, en los casos del ejercicio de una potestad discrecional, las circunstancias que aconsejaron la opción por una solución concreta entre todas las legalmente posibles (CS Roles N° 12.430-2019, 29.796-2019 y 153-2020).”.

SÉPTIMO: Que, en relación con lo que se viene expresando, debe tenerse en cuenta que el mismo Reglamento aludido, en su artículo 21, establece que para el mejor acierto de las decisiones que se adopten, los organismos allí reseñados se hallan facultados para practicar o solicitar nuevos exámenes o interconsultas (letra a).

Conforme a esto, y considerando lo más arriba explicitado, lo lógico y razonable era que, a lo menos, la SUSESO recurrida, cumpliendo en este caso su labor revisora de lo decidido respecto de la actora por la COMPIN, hubiere obrado acorde al recién mencionado precepto.

Sin embargo, nada de ello acaeció, resultando aquí impresentable basarse en meras guías referenciales de reposo médico y de reintegro laboral, porque no pasan de ser simplemente “referencias”, que, en tanto tales, pueden ser revertidas interviniendo de por medio opiniones profesionales divergentes, cuyo fue el caso de la recurrente.

Asimismo, y contrariamente a lo aducido por la recurrida, debió considerarse como un antecedente ameritante de la práctica de nuevos exámenes, el hecho de hallarse pendiente el inicio del respectivo proceso de declaración de invalidez y de solicitud de la pensión correspondiente, asociado con la dolencia de la actora.

OCTAVO: Que, así las cosas, y en las particulares condiciones descritas, el actuar específico de la SUSESO deviene en ilegal, por la ausencia de una real fundabilidad de su resolución, y, además, en arbitrario, en la medida que, pudiendo hacerlo, tal como el caso de la actora lo ameritaba, no dispuso la utilización de la aludida herramienta regulada en el artículo 21 del citado Reglamento para los efectos de resolver la reclamación que fuera incoada en contra de lo decidido por la COMPIN.

Y este actuar ilegal y arbitrario, vulnera, sin duda, el derecho de propiedad de la recurrente, garantizado en el numeral 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, por cuanto el rechazo de las licencias médicas respectivas importa la privación a un derecho a retribución monetaria contemplada expresamente por la ley en los casos de imposibilidad de trabajar por motivos de enfermedad.

NOVENO: Que, de esta manera, la protección impetrada habrá de ser concedida, empero teniendo especialmente en cuenta el lapso durante el cual la recurrente ha hecho uso de licencia médica en base a su patología, ella se otorgará solamente en cuanto a ordenar la realización de nuevos exámenes, a partir de los cuales -y en su mérito- la Superintendencia recurrida proceda a resolver la reclamación que fuera enderezada en contra de su resolución de la COMPIN-Subcomisión Magallanes y de la Antártica Chilena, en la que se denegó el pago de las licencias médicas materia del recurso que se pasarán a indicar.

Por estas consideraciones, disposiciones citadas y de conformidad, además, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se resuelve:

I.- Que se rechaza la alegación de improcedencia del recurso, formulada por la Superintendencia de Seguridad Social, y II.- Que SE ACOGE, sin costas, el recurso de protección interpuesto en autos en favor de nombre reservado, sólo en cuanto se deja sin efecto la Resolución Exenta N° R-01-UME-161814-2023, de 6 de diciembre de 2023, ya mencionada, mediante la cual la Superintendencia de Seguridad Social desestimó la reclamación formulada por la recurrente en contra de la resolución dictada por la COMPIN-Subcomisión Magallanes y de la Antártica Chilena, que había rechazado el pago de las licencias médicas N°s 40181135, 40259190 y 40367633, y se ordena que dicha Superintendencia deberá disponer, como fuere procedente dentro del ámbito de sus facultades y en el plazo de diez hábiles administrativos, contados desde que este fallo quede ejecutoriado, la práctica de los exámenes médicos presenciales que sean necesarios para establecer el real estado de salud de la recurrente, luego de lo cual, procederá a resolver y en su mérito, la referida reclamación.

La mencionada Superintendencia deberá informar oportunamente a esta Corte acerca del cumplimiento de lo previamente dispuesto.

Se previene que el ministro Waldemar Koch Salazar, fue de opinión de acoger el recurso, pero disponiéndose derechamente la aprobación y pago de las tres licencias médicas recién singularizadas, teniendo en consideración para ello que los antecedente allegados a la causa resultan ser suficientes e idóneos para acreditar que el reposo médico dispuesto en tales licencias es justificado y procedente en el particular caso de la recurrente, sin que existan elementos de convicción relativos a la supuesta irrecuperabilidad alegada por la recurrida.

Cúmplase, en su oportunidad, con lo establecido en el numeral 14 del mencionado Auto Acordado.

Regístrese y archívese oportunamente.

Redacción del ministro titular César Gerardo Panés Ramírez.

Rol N° 174-2024 – Protección.-