I MUNICIPALIDAD DE SAN PEDRO DE LA PAZ con CONTRALORÍA GENERAL REPÚBLICA (VISTA CONJUNTA ROL:13700-2019 PROTECCIÓN)

C.A. de Concepción irm Concepción, veintiséis de agosto de dos mil diecinueve.

VISTO:

Comparece el abogado Carlos Martínez Méndez, en representación de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE SAN PEDRO DE LA PAZ, persona jurídica de Derecho Público, representada por su alcalde, don Audito Retamal Lazo; todos con domicilio en domicilio reservado, deduciendo recurso de protección en contra de la CONTRALORÍA REGIONAL DEL BIOBÍO, persona jurídica de Derecho Público, representada por don nombre reservado o por quien le subrogue, todos con domicilio en domicilio reservado, por el acto ilegal y arbitrario consistente en emitir el Dictamen N°5.069 de 14 de junio de 2019, que ordenó la reincorporación de la reclamante doña nombre reservado.

Expresa que doña nombre reservado es una profesional de la educación de la Ilustre Municipalidad de San Pedro de la Paz, que acudió ante Contraloría General de la República reclamando en contra de la decisión adoptada por ese Municipio respecto a no renovar su designación como docente para el año 2019. Luego, de hacer referencia a los fundamentos de la Contraloría para dictar el acto recurrido y que luego analiza uno a uno, señala que dicha entidad ordenó a su representada regularizar la situación de la ocurrente, disponiendo la renovación de su designación, en los mismos términos de su última contratación anual, reincorporándola en sus funciones, enterándole, además, las remuneraciones correspondientes al tiempo durante el cual estuvo indebidamente separada de sus labores, puesto que dicho impedimento provino de un acta de la autoridad, circunstancia que, de acuerdo con lo resuelto en el dictamen N° 17.500 del año 2016, constituye una situación de fuerza mayor que no les es imputable.

Expone que Contraloría resumió que la recurrente fundó la desvinculación en: “el gasto efectivo de horas de la dotación de personal a contrata para el año 2018, que excede el límite establecido en el artículo 26 de la ley 19.070, requiriéndose su adecuación debida a la normativa legal vigente para el año académico 2019”. Sobre el particular, sostiene que el artículo 26 de la Ley N° 19.070, siguiendo el principio de juridicidad, implica necesariamente que se deba ajustar su dotación de horas de contrata a todas las exigencias planteadas en el artículo anteriormente citado, es decir, que el número de horas correspondientes a docentes en calidad de contratados en una misma Municipalidad o Corporación Educacional, no podrá exceder del 20% del total de horas de la dotación de las mismas, tal y cual se menciona en los decretos Alcaldicios N° 1.022, 1.023 y 1.050.

Asimismo, Contraloría ha sostenido que en virtud de los dictámenes N°22.766 y N°85.700 de 2016, una vez generada la confianza legítima de contratación, resulta necesario emitir un acto administrativo que contenga los fundamentos que avalen la decisión de no perseverar el funcionario. Al respecto, señala que generada o no la confianza legítima, se emitió el debido acto administrativo (Decreto Alcaldicio N°1.024 entre otros de la misma índole) que fundamentó la desvinculación de los docentes, por tanto, no se entiende el razonamiento que tuvo la Contraloría para indicar “se impide que de su sola lectura pueda conocerse cuál fue el raciocinio utilizado por la autoridad para justificar la determinación de que se trata respecto de los educadores afectados”. En relación con los dos puntos anteriores, a entender de la recurrente queda más que demostrado que uno de las razones contundentes de la desvinculación, se debe al cumplimiento de la legalidad, que debe ser el principio rector en la administración pública, para respetar los principios consagrados en la Carta Fundamental, en este caso, la garantía de igualdad ante la Ley.

Por otro lado, añade que Contraloría indicó que el Decreto Alcaldicio no se ajusta a los criterios jurisprudenciales emanados de sus dictámenes propios, razonamiento totalmente cuestionable, toda vez que ese Municipio está recurriendo a una fuente formal del derecho, como lo es la propia ley, sin embargo, la recurrida acude a una fuente informal, como lo es la jurisprudencia administrativa, pasando a llevar tanto la ley como nuestra Carta Fundamental, específicamente la garantía contenida en el artículo 19 N°3: “Ni la ley, ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias”.

Refiere que las plazas de los docentes a contrata fueron cubiertas mediante llamados a concursos públicos para profesores titulares en sus establecimiento educacionales, materializados en los Decretos Alcaldicios N°14.907, 14.908, 14.909, 14.910, 14.911, 14.912, 14.913, 14.914, 14.917, todos de 12 de octubre de 2018, cuyas adjudicaciones en los cargos se encuentran ratificadas en el Decreto Alcaldicio N°19.506 de 31 de diciembre de 2018; que dicho concurso, además, se llevó a cabo para regularizar la situación de exceso de horas en la que se encontraba sometido este municipio, límite que establece la Ley N° 19.070; y que además, existen argumentos claros y de peso que sustentan la decisión de la autoridad comunal y, no tomar este tipo de acciones (ajustar las horas a contrata), implicaría una administración desprolija y descuidada. Añade que los concursos públicos a los cargos respectivos, se completaron, las adjudicaciones de dichos cargos se encuentran ratificadas por Decreto Alcaldicio N° 19.506, y que en consecuencia, tanto la reclamante como la recurrida intenta involucrarse en temas que son de exclusiva facultad de la máxima autoridad comunal, como es dirigir la Municipalidad, y para ello debe tomar decisiones atendiendo el mérito la oportunidad y conveniencia en cada caso, de modo que, en este tipo de decisiones, el funcionario, ni institución alguna puede intervenir, siempre que se ajuste a derecho la decisión tomada, como es la del caso.

Sostiene que la actuación de la recurrida es ilegal toda vez que, el órgano Contralor se ha excedido de sus funciones y competencias al pretender, mediante la emisión de un dictamen, desconocer las facultades legales que el ordenamiento jurídico le ha entregado al Alcalde como sostenedor de la educación pública de la comuna en la que ejerce funciones, dejando sin efecto la norma expresa del estatuto docente en su artículo 72 letra d), y pretendiendo obligar a mantener una planta docente paralela con el objeto de mantener en sus cargos a funcionarios que por el solo hecho de presentar dos renovaciones, deberían, en criterio del órgano contralor, renovársele la contrata pese a que sus funciones ya no sean necesarias. Además, el pronunciamiento de la Contraloría Región del Biobío vulnera el art. 63 letra c) de la Ley N°18.695; art. 21 B de la Ley N°10.336; art. 72 letra d) del Estatuto Docente; y art. 2 de la Ley N°18.575. Además de no respetar la legalidad que se le ordena a esta parte recurrente a fin de poder cumplir con lo ordenado por el artículo 26 de la ley 19.070, en el que se señala el límite del 20% de las horas de los funcionarias a contrata; y también no se respeta el principio de la legalidad del gasto, de modo que obtener una re vinculación de la reclamante, sería vulnerar el principio de la juricidad, contemplado en los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental y el artículo 2 de la Ley ° 18.575. Asimismo, sostiene que el acto reclamado es arbitrario porque, el actuar de la recurrida vulnera la garantía consagrada en el artículo 19 Nº 2 de la Constitución Política de la República.

Estima vulneradas las garantías constitucionales de igualdad ante la ley, libertad de trabajo y su protección, y el derecho de propiedad, consagradas en los numerales 2, 16 y 24, respectivamente, del artículo 19 de la Carta Fundamental.

Pide tener por interpuesto recurso de protección en contra de Contraloría Región del Biobío, representada por don nombre reservado, ya individualizados y, en definitiva acogiendo el recurso, se ordene dejar sin efecto el dictamen contenido en oficio N°5.069 de 14 de junio de 2019 que ordena la reincorporación de doña nombre reservado.

Informa la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, alegando primeramente la falta de legitimación activa de la recurrente, sosteniendo que la relación jurídica existente entre el mencionado municipio y ese ente de control se configura, especialmente, por los artículos 98 de la Carta Fundamental; 1°, 5°, 6°, 9°, 16 y 19 de la ley N° 10.336, que fija su Organización y Atribuciones, facultades que le fueron delegadas a las Contralorías Regionales por el Contralor General mediante su resolución N° 1.002, de 2011, y los artículos 51 y 52 de la ley N° 18.695. Agrega que dichas disposiciones atribuyen a Contraloría General facultades y funciones en orden a que, entre otros asuntos, vele por el irrestricto respeto al ordenamiento jurídico por parte de los organismos sometidos a su fiscalización, pudiendo para tales efectos emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control, siendo éstos obligatorios para dichas entidades. Enseguida, en atención a que las municipalidades son servicios fiscalizados por esta Entidad de Control, ellas se encuentran en el deber de someter su actuación a las normas y jurisprudencia administrativa emanada de ese Órgano de Fiscalización. Dicha circunstancia las priva para interponer una acción de protección con el objeto de sustraerse del cumplimiento de sus pronunciamientos; que aceptar que un servicio público sujeto a la fiscalización de esa Entidad Contralora, como es la Municipalidad de San Pedro de la Paz, pueda impugnar dictámenes, que por disposición legal expresa le son obligatorios, interponiendo un recurso de protección cada vez que no los comparta, interfiere las facultades que, en cuanto Organismo Superior de Control, le confiere el ordenamiento jurídico institucional y coloca al servicio fiscalizado en una situación de rebeldía e incumplimiento. Asimismo, se desvirtúa el sentido y razón de ser del recurso de protección, cuyo objeto es constituir una acción de urgencia, rápida y desformalizada destinada a proteger derechos indubitados, de aquellos susceptibles de ser amparados por dicha vía. En consecuencia, sostiene que la Municipalidad de San Pedro de la Paz, carece de interés legítimo en su pretensión de que por esta vía, que se deje sin efecto el oficio N° 5.069/2019.

A reglón seguido, sostiene que la cuestión debatida es ajena a la naturaleza cautelar del recurso de protección, ya que la presente acción no intenta amparar algún derecho indubitado, sino que se busca impugnar el legítimo ejercicio de atribuciones de este Organismo Fiscalizador sobre la materia, cuestionando los criterios jurídicos contenidos en el citado oficio N° 5.069, discusión que plantea una controversia acerca de la validez del criterio sostenido por la Contraloría General respeto del principio de la confianza legítima contenido en el acto impugnado.

Asimismo, alega que la acción recurrida no es ilegal; que al emitirse el oficio impugnado sólo se han ejercido las facultades privativas que a la Contraloría le otorgan la Constitución Política, su Ley Orgánica y demás normas pertinentes, por lo que se trata de una actuación llevada a cabo legítimamente, en el marco constitucional y legal que determina sus atribuciones; y que tampoco la actuación recurrida es arbitraria, toda vez que no obedeció a una conducta antojadiza o contraria a la razón, sino que constituye un pronunciamiento debidamente motivado, resultado de un estudio acabado de los antecedentes en torno a la situación planteada y de la interpretación de la normativa vigente sobre la materia.

En cuanto al principio de la confianza legítima en materia de docentes contratados, precisa que el artículo 25, inciso primero, de la Ley N° 19.070, sobre Estatuto de los Profesionales de la Educación, previene que los educadores se incorporan a una dotación docente como titulares o contratados, teniendo esta última calidad –en lo que importa–, aquellos que desempeñan labores transitorias, las que se definen en el inciso primero del artículo 70 del decreto N° 453, de 1991, del Ministerio de Educación –reglamento de la ley citada– como las que requieren el nombramiento de un pedagogo solo por un determinado período, mientras se designe a un titular o sean necesarios sus servicios. En este contexto, tales vínculos transitorios no pueden exceder el respectivo año laboral docente; esto es, el período comprendido entre el primer día hábil del mes en que se inicia el año escolar y el último del mes inmediatamente anterior a aquel en que comienza el año escolar siguiente –lapso que se extiende, generalmente, desde el 1 de marzo al 28 o 29 de febrero de la posterior anualidad–, fecha en la cual opera la causal de expiración de funciones contemplada en la letra d) del artículo 72 del mismo texto legal, vale decir, el término del período por el cual se efectuó el contrato.

Agrega que la práctica que origina la confianza legítima está configurada por una vinculación laboral cuya extensión ha alcanzado al menos dos renovaciones anuales, de manera tal que para adoptar una determinación diversa es menester, al amparo del referido principio, que la autoridad municipal emita un acto administrativo que explicite los fundamentos que avalan tal decisión. Siendo ello así, el dictamen N° 85.700, de 2016, que imparte instrucciones y establece criterios complementarios para la aplicación de sus similares N° 22.766 y 23.518, ambos de 2016, de ese origen, ha resuelto que corresponde a la autoridad la emisión del acto administrativo que contenga la decisión formal de no renovar el vínculo funcionarial, el que, además, debe desarrollar el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta. El instructivo en comento concluye, sobre la base de lo ordenado en las normas que cita, que la facultad de prorrogar una contrata debe ser ejercida con, al menos, treinta días de anticipación al vencimiento del plazo de la designación. No obstante, como la regulación de las contrataciones docentes para ejercer labores transitorias no fija un plazo dentro del cual el alcalde pueda válidamente decidir la prórroga del vínculo estatutario, ha sido necesario determinar el límite temporal para que tal autoridad no renueve aquellas, en los casos en que se haya generado la confianza legítima basada en la recontratación reiterada. Bajo tales condiciones, el alcance del criterio sobre confianza legítima en relación a docentes contratados, no es otro que el jefe de servicio determine la no renovación del vínculo con la debida anticipación al término del año laboral de que se trate, el que, en el caso de los docentes, ocurre el último día del mes de febrero respectivo, debiendo el decreto alcaldicio que materialice la no renovación del vínculo ser dictado y notificado con treinta días de anticipación al inicio del año escolar de que se trate, acorde con el concepto que otorga el citado artículo 9° de la ley N° 19.070; lo que resulta armónico, por lo demás, con el Código del Trabajo, aplicable supletoriamente en la materia de conformidad con el artículo 71 de la mencionada ley.

Dicho lo anterior, expone que por Decreto Alcaldicio N° 1.024, 16 de enero de 2019, la Municipalidad de San Pedro de la Paz decidió no renovar la designación de la señora nombre reservado, fundada en que “el gasto efectivo en horas de dotación del personal a contrata para el año 2018, que excede el límite establecido en el artículo 26 de la ley N° 19.070, requiriéndose su adecuación debida a la normativa legal vigente para el año 2019”, advirtiéndose una abierta incongruencia entre el motivo manifestado en éste –ajustarse al límite de gasto establecido en el artículo 26 de la ley N° 19.070–, y el hecho de que el mismo municipio esgrima que convocó a concursos públicos, para adjudicar, entre otros, el cargo de la referida docente. Por lo anterior, sostiene que no es posible estimar como fundamento de la desvinculación la razón presupuestaria sostenida, así como tampoco se puede advertir el raciocinio empleado para decidir la no renovación del vínculo laboral de la señora nombre reservado y no de otros docentes que, eventualmente, pudieran encontrarse en idénticas circunstancias. En este contexto, destaca que la señora nombre reservado ha mantenido un vínculo funcionarial ininterrumpido en la dotación docente del Municipio de San Pedro de la Paz, desde el 11 de marzo de 2016, disponiéndose su última vinculación hasta el 28 de febrero de 2019, generándose, por ende, en ella, la confianza legítima de que su vínculo se extendería por todo el 2019.

Sobre la falta de la motivación del acto administrativo, señala que la fundamentación de la recurrente, por una parte, alude a un mero argumento presupuestario en orden a ajustar la dotación docente al límite del gasto previsto en el artículo 26 de la ley N° 19.070; por otra, aquello no guarda coherencia con la situación manifestada por la municipalidad de haber realizado concursos públicos de contratación docente en virtud de los cuales resultaron contratados otros educadores y que significaron disponer de la plaza que la señora nombre reservado ocupaba, que además, por sí sola resulta ser insuficiente como motivo para fundamentar la desvinculación. La exigencia de la explicitación de la motivación encuentra su fundamento normativo en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley N° 19.880 en concordancia con los artículos 16 inciso primero y 44 de la misma ley. De este modo, considerando que la fundamentación del acto impugnado consistió en una mera enunciación formal de los motivos que llevaron a la autoridad municipal a poner fin a un vínculo respecto del cual existía la confianza legítima de continuidad, no se pudo conocer, de su sola lectura, el raciocinio utilizado por la autoridad para justificar la adopción de la medida de que se trata respecto de esa educadora en particular, contraviniendo con ello el criterio asentado en los dictámenes N° 85,700, de 2016, y 6.400, de 2018, de la Contraloría General de la República, sobre confianza legítima.

Finalmente, indica que no se han vulnerado ninguna de las garantías constitucionales alegadas por la recurrente, solicitando el rechazo en todas sus partes del presente recurso de protección.

Se trajeron los autos en relación CONSIDERANDO:

1°) Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

2°) Que el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad reprocha el recurrente, es el Dictamen N° 5069, de fecha 14 de junio de 2019, emitido por la Contraloría General de la República, que dispuso la renovación del vínculo contractual que la Municipalidad de San Pedro de la Paz mantenía con doña nombre reservado, en los mismos términos que su última contrata, debiendo ser reincorporado a sus funciones y con derecho a percibir las remuneraciones correspondientes al tiempo en que permaneció desvinculado.

Tal pronunciamiento, según se lee en el acto impugnado, se fundó en lo establecido en el Dictamen N°85.700, y en los N° 22766 y 23518 según los cuales, los actos administrativos en que se materialice la decisión de no renovar una designación, deben contener los razonamientos y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustentan, resultando insuficiente el sólo uso de la expresión “por no ser necesarios sus servicios” u otras análogas.

Sin embargo, la recurrida constató que el Decreto Alcaldicio N° 1024, de 16 de enero de 2019, “reseña una simple referencia formal de los motivos invocados para variar la relación laboral sostenida con la peticionaria durante, a lo menos dos años, impidiendo que de su sola lectura pueda conocerse cuál fue el raciocinio utilizado por la autoridad para justificar la determinación de que se trata respecto de la educadora afectada..”; insuficiencia argumentativa que estimó, debía ceder frente a la confianza legítima del funcionario afectado por la medida, quien contaba con la justa expectativa de continuar prestando sus servicios para el año 2019.

3°) Que el Decreto N° 1024, de 16 de enero de 2019, pronunciado por el Alcalde de la Municipalidad de San Pedro de la Paz Audito Retamal Lazo, resolvió: “Ordénese y notifíquese el cese definitivo y efectivo de funciones, fundamentado en las razones anteriormente expuestas en los considerandos precedentes, al término de su jornada de trabajo el día 28 de febrero de 2019 al siguiente funcionario actualmente en servicio: Funcionario: nombre reservado…”

Entre sus fundamentos de hecho, solo es posible apreciar aquel que lleva el numeral 3° que consigna “Que, constando que, en este Departamento de Educación Municipal, el gasto efectivo de dotación de persona a contrata para el año 2018, excede el límite establecido en el artículo 26 de la Ley 19.070 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado que aprobó el Estatuto de los Profesionales de la Educación, requiriéndose su adecuación debida a la normativa legal vigente para el año académico 2019”.

4°) Que si bien puede colegirse de los artículos 2 de la Ley N°18.883 y 10 de la Ley N° 18.834 y Ley N° 19.070, que tratándose de personal docente, toda contrata termina por el solo ministerio de la ley llegado el 28 de febrero de cada año, su naturaleza esencialmente provisoria y temporal cambia si es la propia Administración la que procede sucesivamente a su renovación, actuación permanente que generará en el empleado la legítima expectativa que anualmente su contrata será renovada, de modo que, una alteración a esta invariable situación de hecho, exigirá una motivación que justifique el cambio de criterio de la autoridad, razonamiento por lo demás tácitamente compartido por el recurrente, luego de haber emitido un decreto destinado, según su apreciación, a dar razones que explicaran su nueva postura, en cuanto a no renovar una contrata que se venía otorgando desde el año 2016 a nombre reservado.

5°) Que, a este respecto, de los artículos 11 inciso segundo, 16 y 41 inciso cuarto de la Ley N° 19.880, se colige que es un requisito de validez del acto administrativo la expresión del motivo o fundamento, exigencia que, como se verá, no concurre en el Decreto Alcaldicio que dispuso el fin de la contrata del funcionario municipal.

6°) Que en efecto, la exigencia de motivación de los actos de la administración en casos como el que ahora se trata, consiste en hacer públicas las razones de hecho y de derecho que los justifican, permitiendo su control por el interesado y la opinión pública, exigencia necesaria para descartar su ilegitimidad y permitiendo, asimismo, su control jurisdiccional, único modo que puede el afectado por una medida, decidir sobre la pertinencia de su impugnación.

7°) Que esta necesidad de exteriorizar la racionalidad de la decisión, será en todo caso procedente cuando se afecte la esfera jurídica del particular destinatario del acto administrativo, puesto que de ese modo se garantiza que no se actuó de forma arbitraria, motivación que permitirá conocer cuáles fueron los criterios fundamentales de la decisión, en especial, la adecuada ponderación de los intereses públicos y privados en juego y los demás elementos de juicio requeridos por la norma, sin que se cumpla con esta exigencia a través de fórmulas genéricas, las que habrán de concretarse en cada caso, relacionando y explicitando los factores de hecho concurrentes, con la política pública que lo fundamenta, como en el asunto sub iúdice, la prescindencia de los servicios prestados por un empleado municipal, para así poder desprender, por ejemplo, las razones de por qué se escogió a un funcionario determinado para ser desvinculado y no a otro, puesto que lo lógico será que cada caso se trate individualmente, en relación con el afectado, y que de ese modo se proceda a la motivación correspondiente, de forma tal, que de advertirse esta carencia, el acto devendrá en ilegal por falta de motivación y será atentatorio de la garantía constitucional de igualdad ante la ley.

8°) Que en estas condiciones, no se advierte un actuar arbitrario o ilegal de la Contraloría, plasmado en el Dictamen impugnado, puesto que resolvió la reclamación que conoció, ponderando las circunstancias del caso, en especial, la falta de fundamentación del Decreto Alcaldicio que puso término a la contrata servida por doña nombre reservado.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, SE RECHAZA, sin costas, el recurso de protección deducido por La municipalidad de San Pedro de la Paz en contra de la Contraloría General de la República.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Redacción de la ministra Carola Rivas Vargas Rol N° 15.539-2019-Protección.