nombre reservado con COMISION DE MEDICINA PREVENTIVA E INVALIDEZ REGION METROPOLITANA Y OTRA

Concepción, veinticinco de noviembre de dos mil veintiuno.

VISTO:

Comparece Remberto Valdés Hueche, abogado, en favor de nombre reservado, médico psiquiatra, interponiendo recurso de protección en contra de la Subsecretaría de Salud Pública y en contra de la Comisión de Medicina Preventiva E Invalidez, Región Metropolitana.

Reclama que el 13 de septiembre pasado la COMPIN solicitó a su representada remitir informes complementarios y antecedentes respecto de 1796 licencias médicas, por aplicación del art. 2 de la Ley N° 20.585, dándole un plazo de 3 días, que califica de absurdo, agregando que la ley contempla sanciones inmediatas al profesional que no cumple con el requerimiento, las que incluso pueden involucrar la suspensión de la facultad para emitir licencias médicas, además de multas.

Sostiene que tal situación es abusiva y que ni trabajando por meses 24 horas al día y 7 días a la semana podría cumplirse con tan irreal requerimiento.

Refiere que su representada es psiquiatra de la plaza hace más de 30 años, de gran trayectoria, tratando diariamente con pacientes que sufren gravísimas patologías reconocidas por la Organización Mundial de la Salud, considerando que producto de la pandemia, la salud mental ha empeorado en el país.

Explica que es imposible cumplir con lo solicitado ni en 3 días, ni en 3 semanas, ni en meses de trabajo, por lo que la sanción de suspensión se tornará permanente en el tiempo, reflejando una amenaza a los derechos de su representada, pues sí o sí habrá un período de suspensión de emisión de licencias médicas, ineludible, aun para el caso hipotético de acogerse un reclamo, lo que demuestra la arbitrariedad, porque el recurrido sabe que es imposible de cumplir con lo solicitado.

De esta forma, dice, la ilegalidad se produce primero, en cuanto al plazo para dar respuesta a la solicitud, pues el plazo para responder un requerimiento de información de esta naturaleza, se concibe para una licencia médica aislada, no para un conjunto de ellas, agregando que en la historia de la Ley 20.585 el plazo original para estos afanes era de 30 días, y fue reducido a solo 7 días, bajo el fundamento de que debía darse celeridad al procedimiento, por el contexto de fondo, en cuanto una trabajadora o trabajador está tramitando una licencia y está solicitando o un pronunciamiento o presentando algún reclamo.

Luego reclama que el requerimiento es vago e imposible de cumplir, pudiendo afectar datos sensibles de los pacientes, pues ni los correos electrónicos ni cada una de las cartas adjuntas, explican el orden en que debe remitirse la información, ni tampoco cuáles son los “antecedentes e informes complementarios” que necesitan como respaldo, no siendo aceptable formular un requerimiento genérico sin precisar lo que se pide, ni siquiera un orden en la remisión de los antecedentes, porque se torna imposible de responder, menos en tan solo 3 días.

Expone que se trata del requerimiento de antecedentes respecto de 1796 licencias médicas, relacionadas a más de 500 pacientes y que abarcan un período extenso de tiempo.

Asimismo alega que el requerimiento impugnado comprendería la revisión de licencias médicas emitidas hace más de 6 meses, esto es, superando el plazo de que disponen los órganos de la Administración del Estado, para ejercer su potestad administrativa sancionatoria, de conformidad con los artículos 94 y 97 del Código Penal.

Explica que, además, se trata de un actuar arbitrario ya que si bien la facultad del recurrido admite solicitar informes respecto de varias licencias médicas, es razonable que se ejerza por un número atendible de documentos emitidos, el que permitan dar respuesta en el plazo breve que concede la ley, a riesgo de someter al administrado a cumplir con un imposible, afectando sus derechos y los de sus pacientes, vulnerándose un principio básico de proporcionalidad, el que si bien se concibe usualmente al momento de aplicar una sanción, se invoca para ponderar el volumen de información que a un administrado se le exige recabar y el plazo para cumplirlo.

Afirma que es inaceptable que se ordene que en tres días debe proporcionar la información respecto de casi 1800 licencias médicas.

Alega que las recurridas han vulnerado las garantías contempladas en los números 1, 2, 16 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, esto es, el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica, la igualdad ante la ley, el derecho a la salud, la libertad de trabajo y el derecho de propiedad; vulnerándose también el numeral 26 por afectar los derechos en su esencia, por imponer trabas directas que impiden el libre ejercicio del derecho a informar en un plazo razonable y sobre un número razonable de licencias médicas, bajo sanción gravísima de multas y de suspender el derecho a emitir dichas licencias médicas.

Finaliza solicitando tener por interpuesto recurso de protección, someterlo a tramitación y en definitiva, acogerlo declarando ilegal y/o arbitrario el proceder, ordenando que las recurridas dejen sin efecto los requerimientos de información remitidos a su representada, debiendo abstenerse de formular un requerimiento en términos similares y desproporcionados en lo sucesivo, limitándose el requerimiento a una licencia médica y que se encuentre dentro de los plazos de ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria y no de forma paralela para 2 o más licencias médicas; en su defecto, que el requerimiento solo pueda recaer en el número razonable de licencias médicas que se estime, debiendo precisar la COMPIN un orden para responder y, para el caso de mantenerse intacto el requerimiento de las 1796 licencias médicas en un solo procedimiento iniciado el 13 de septiembre de 2021, se conceda a su representada un plazo de respuesta de 240 días corridos, con expresa condena en costas.

Compareció Jorge Hübner Garretón, abogado, Jefe de la División Jurídica del Ministerio de Salud, quien sostuvo la improcedencia del recurso de protección ya que atendida la naturaleza cautelar autónoma de la acción de protección y el tenor de las peticiones que son formuladas por la actora, la acción intentada en autos rebasa y excede el procedimiento breve y concentrado de la acción de protección y el conflicto debe ser resuelto a través de la invalidación administrativa o; recurrir directamente ante Contraloría General de la República.

Afirma que no existe acción u omisión ilegal o arbitraria de parte de la COMPIN, al fijar un plazo de 3 días para que la parte recurrente entregue los antecedentes o informes complementarios que respaldan las licencias médicas emitidas por el respectivo profesional y que son objeto de fiscalización, pues el plazo en cuestión encuentra su sustento estricto en el inciso segundo del artículo 2 de la Ley N° 20.585 que dispone que los plazos fijados al efecto “no podrán exceder de siete días corridos”.

Añade que la parte recurrente arguye la ilegalidad del plazo de 3 días aduciendo la imposibilidad material de remitir dentro de plazo los informes requeridos por la COMPIN. Sin embargo, sostiene el informante, el artículo 49 de la Ley N° 20.585 (capítulo VII. sobre Responsabilidad y fiscalización del uso de licencias) expresamente dispone que “El profesional deberá mantener un registro de los pacientes a los cuales ha otorgado licencias médicas, con los antecedentes que le dieron origen”. De este modo, concluye, la negativa de la recurrente a entregar los antecedentes solicitados dentro del plazo fijado al efecto por la COMPIN, en ejercicio de su facultad legal de fiscalización, resulta infundada e inexcusable.

Por otro lado, dice que la recurrente sostiene que el requerimiento de la COMPIN es "vago”, ya que no explicaría "cuáles son los antecedentes e informes complementarios que necesitan como respaldo”, a pesar que afirma conocer que el requerimiento se enmarca dentro de la potestad fiscalizadora previsto en el artículo 2 de la citada ley, que autoriza se soliciten los indicados antecedentes que respalden las licencias médicas.

Agrega que la recurrente resguarda su negativa a cumplir con lo requerido por la COMPIN argumentando que lo solicitado podría afectar datos sensibles de los pacientes, sin embargo debe tenerse presente lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley N° 19.628, de 1999, Sobre protección de la vida privada, conforme al cual basta -para una eventual remisión de datos personales- que se transfieran de manera concordante con la ley y para finalidades permitidas por el ordenamiento jurídico.

Por último, frente a que la recurrente sostiene la prescripción de la acción sancionatoria del órgano de la Administración, en virtud del plazo de seis meses que contempla el artículo 94 del Código Penal, arguye que la sola circunstancia que una eventual infracción tenga una sanción pecuniaria no la transforma en una falta penal, toda vez que aquella resulta una pena común para los crímenes, simples delitos y también para las faltas, según el artículo 21 del Código Penal. En concordancia con lo expuesto sostiene que el plazo de prescripción aplicable es el de 5 años. Lo señalado, ya sea en virtud de las normas que regulan la prescripción básica del Derecho Penal para los simples delitos, puesto que la acción en cuestión representa el ius puniendi del Estado o; del artículo 2515 del Código Civil, atendido su carácter común y supletorio del procedimiento administrativo. En este contexto, dice, no resulta procedente aplicar el plazo de prescripción de las faltas en materia penal ya que, al ser una prescripción de corto tiempo -seis meses- resultaría eludida la finalidad del legislador de dar eficacia a la Administración en la fiscalización y control de eventuales ilícitos, careciendo la sanción contemplada en la ley de toda finalidad preventiva general.

Esgrime que no puede estimarse abusiva o arbitraria la actuación que se reclama, considerando la investidura regular del titular del órgano que dicta el acto; la previa y expresa habilitación jurídica para actuar y; la existencia de un procedimiento justo y racional establecido previamente a la actuación por medio de la ley. Asimismo, anuncia que el acto recurrido se enmarca dentro del plan masivo de fiscalización de grandes emisores de licencias médicas.

Explica que conforme a los antecedentes recopilados por la Unidad de Fiscalización y Peritajes Médicos del Departamento COMPIN Nacional, la parte recurrente emitió 1.656 licencias médicas en el año 2019, 2.888 en el año 2020 y, 2.825 en el año 2021; excediendo significativamente las licencias médicas que en promedio emitieron en igual periodo de tiempo los profesionales habilitados para expedir licencias médicas, a saber 100, 99 y 103 respectivamente. A modo ilustrativo, añade, en el año 2020 la actora habría tenido que emitir diariamente 8 licencias médicas en promedio –trabajando de lunes a domingo-, a fin de alcanzar a otorgar 2.888 licencias médicas en el año 2020.

Finalmente, indica que la negativa de la actora de entregar los antecedentes solicitados dentro del plazo fijado al efecto por la COMPIN obstruye el ejercicio de la labor fiscalizadora del ente administrativo. Lo anterior, ya que la fiscalización que la actora califica de “masiva” y “desproporcionada” se ajusta precisamente a la cantidad de licencias médicas que ésta ha emitido. Luego, si se accediera a lo por ella solicitado y se otorgara un plazo de 3 días para remitir los antecedentes que respaldan “1 licencia médica por cada requerimiento y por separado”, la COMPIN tardaría prácticamente 15 años en recibir los informes correspondientes a las 1796 licencias médicas fiscalizadas.

Concluye afirmando que la acción constitucional de protección deducida debe necesariamente ser rechazada, por no configurarse en la especie ninguna conducta, por acción u omisión, ilegal o arbitraria imputable a la COMPIN, que prive, perturbe o amenace los derechos de la actora, consagrados en el artículo 19 N° 1, N° 2, N°16, N° 24 y N° 26 de la Constitución Política de la República.

Se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO:

1°) Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

2°) Que el acto que el recurrente estima ilegal y arbitrario consiste en habérsele solicitado remitir, en el plazo de tres días, informes complementarios y antecedentes que respaldan la emisión de 1796 licencias médicas, dada su calidad de médico psiquiatra, lo que considera imposible de cumplir dada la envergadura de lo solicitado.

Por su parte, la autoridad recurrida reconociendo haber efectuado el aludido requerimiento sostiene que la fiscalización a la recurrente se enmarca en el Plan masivo de fiscalización a altos emisores de licencias médicas, respecto de lo cual invoca las facultades expresas de fiscalización que le confieren los artículos 2 y 49 (sic) de la Ley N° 20.585, sobre el otorgamiento y uso de licencias médicas, precisando que conforme a los antecedentes recopilados por la Unidad de Fiscalización y Peritajes Médicos del Departamento COMPIN Nacional, la parte recurrente emitió 1.656 licencias médicas en el año 2019, 2.888 en el año 2020 y, 2.825 en el año 2021, lo que excede por lejos los promedios de licencias médicas emitidas en tales años por los profesionales habilitados, que giran en torno al centenar, según explica. Conforme a ello postula que su requerimiento no es ni ilegal ni arbitrario.

3°) Que, conforme a lo expuesto, no está discutido que la autoridad recurrida dispuso el requerimiento de antecedentes mencionado por la recurrente, en los términos que ella describe, esto es, para ser satisfecho dentro del plazo de tres días.

4°) Que, resulta pertinente señalar que la autoridad recurrida cuenta con facultades legales previstas en la Ley N° 20.585, que le facultan para realizar un requerimiento de antecedentes como el mencionado, ello toda vez que el artículo 2 de dicho texto legal, en sus primeros incisos dispone: “Las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez podrán solicitar a los profesionales que por ley emitan licencias médicas que se encuentren sometidas a su conocimiento, la entrega o remisión de los antecedentes o informes complementarios que las respalden y, en casos excepcionales y por razones fundadas, los citará a una entrevista para aclarar aspectos de su otorgamiento. Dichos requerimientos se realizarán por carta certificada o medios electrónicos, bajo apercibimiento de aplicar las multas y suspensiones señaladas en el siguiente inciso.

La inasistencia injustificada y repetida a las citaciones, como también la negativa reiterada a la entrega o la no remisión de los antecedentes solicitados, en los plazos fijados al efecto, los que no podrán exceder de siete días corridos, habilitarán a la Comisión para que, mediante resolución fundada, sancione al profesional con multas a beneficio fiscal de hasta 10 unidades tributarias mensuales. Además, en casos calificados, podrá suspenderse tanto la venta de formularios de licencias médicas, como la facultad para emitirlas, hasta por 15 días. Dicha suspensión podrá renovarse mientras persista la conducta del profesional. Las notificaciones de las resoluciones que apliquen las referidas sanciones se realizarán mediante carta certificada, entendiéndose practicadas a contar del tercer día hábil siguiente a su recepción en la oficina de correos que corresponda. A este procedimiento se aplicarán supletoriamente las normas de la ley N° 19.880.”

Por su parte el Decreto N°3, de 1984, del Ministerio de Salud, que Aprueba el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las Compin e Instituciones de Salud Previsional, en su artículo 49 prescribe, en lo que aquí atañe: “El profesional deberá mantener un registro de los pacientes a los cuales ha otorgado licencias médicas, con los antecedentes que le dieron origen. El profesional deberá verificar la identidad del paciente al extender la licencia.

Del mismo modo, deberá informar a las Unidades de Licencias Médicas, a las Compin y a las ISAPRE correspondientes, de los antecedentes clínicos que obren en su poder, en caso que éstos sean requeridos para el dictamen de autorización de la licencia, dentro de las 48 horas siguientes a dicho requerimiento.”

5°) Que, según se ha expuesto, el núcleo de la cuestión planteada por la parte recurrente atiende a cuestionar, como absurdo e imposible de cumplir, el requerimiento de los antecedentes dentro del tan breve plazo de tres días que se le fijó por parte de la autoridad recurrida, habida cuenta que entre los cuatro requerimientos formulados se llega a un total de 1796 licencias médicas respecto de las cuales el recurrente debe informar.

6°) Que, siendo del caso, entonces, examinar la procedencia, legalidad o arbitrariedad de la extensión del plazo mencionado (de tres días) y si bien es cierto que el citado artículo 2 de la Ley N° 20.585 señala que la remisión de los antecedentes deberá hacerse dentro un plazo que no podrá exceder de siete días corridos, no parece que dicho término haya sido establecido respecto de una situación de tanta masividad como la que nos atañe en la especie.

En efecto, lo normal, lo esperable e incluso lo habitual es que las entidades fiscalizadoras de la Administración actúen respecto de uno o de algunos casos que ameriten el ejercicio de sus facultades de fiscalización; y, por el contrario, es extremadamente inusual que las mismas se ejerzan, simultáneamente, o de una sola vez, respecto de no ya siquiera centenares de casos, sino de miles de ellos.

Debe tenerse también en consideración que el fiscalizado en este caso es una sola persona, una persona natural, de modo que el requerimiento sólo le empece a ella y no es dable esperar que siendo uno solo el sujeto requerido pueda contar con una pléyade de colaboradores para buscar, recopilar, sistematizar y finalmente entregar, ya sea materialmente o en un formato digital, los antecedentes correspondientes que se le solicitan en el plazo que se le fijó.

7°) Que, así las cosas, el análisis de la situación que nos convoca exige evaluar la razonabilidad del término o plazo fijado para cumplir con el requerimiento impuesto, pues si lo pedido resulta excesivo en relación al plazo de que se dispone para su cumplimiento, la decisión administrativa sobre la que se construye el requerimiento de entrega de antecedentes se torna una exigencia imposible de cumplir y, en tanto es imposible, también es irracional que se la considere como una conducta debida, esto es como un actuar jurídicamente exigible. Por ende, si la decisión de la autoridad no puede ser calificada como razonable y no obstante que existan atribuciones legales para, aparentemente, disponerla, ella es, en realidad, arbitraria, en tanto supone un ejercicio abusivo de la facultad de que está dotada la autoridad administrativa.

De otra parte, dado que el requerimiento se enmarca en una actuación de índole fiscalizadora, ésta ha de estar sometida al principio de imparcialidad que le es exigible a la Administración de conformidad a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, de modo que al administrado se le debe otorgar un plazo que permita cumplir con lo que se le requiere, lo cual es una exigencia inherente a la objetividad con que debe actuar la Administración.

8°) Que, en el presente caso concreto el plazo de tres días concedido por la autoridad recurrida, para que la recurrente dé cumplimiento al requerimiento de proporcionar los antecedentes mencionados, no resulta razonable en relación a la cantidad de licencias médicas concernidas (1796), por cuanto al ser tan breve resulta imposible de satisfacer. Esta falta de razonabilidad en cuanto a la extensión del plazo de que se dispone para cumplir lo requerido hace que la decisión de la autoridad administrativa sea arbitraria y atendido ello amerita hacer lugar a la presente acción de protección, toda vez que dicho actuar de la Administración conculca la garantía constitucional prevista en el artículo 19 N°2 de la Constitución Política de la República, referida a la igualdad ante la ley, ya que si bien el ordenamiento jurídico contempla –como ya se indicó- la facultad para requerir los antecedentes justificantes de las licencias médicas cuestionadas, no le está permitido a autoridad alguna establecer diferencias arbitrarias; y, en el presente caso ello ha sucedido, pues si bien a cualquier administrado sometido a una fiscalización como la aludida se le concede un plazo de hasta siete días que naturalmente le permite cumplir con lo que se le requiere, a la recurrente se le ha formulado un masivo requerimiento de proporcionar antecedentes y se le ha señalado un plazo inferior a la mitad del máximo permitido en el citado texto legal.

9°) Que, habida cuenta lo concluido, inoficioso resulta examinar las demás razones esgrimidas por el recurrente para fundar su acción cautelar, así como si existe una conculcación de alguna otra garantía constitucional invocada por el recurrente.

10°) Que, a los fines de compatibilizar el ejercicio debido de las facultades fiscalizadoras de la recurrida con la garantía constitucional respecto de la cual se concederá el amparo solicitado y, en función de todo ello, decidir cuál será la medida que dispondrá esta Corte al efecto se debe tener también en consideración que no resulta del caso hacer lugar a la petición de la recurrente en orden a dejar sin efecto los requerimientos de información que se le formularon, por sustentarse ellos en facultades legales que efectivamente detenta la recurrida; asimismo, no resulta pertinente conceder el plazo de 240 días solicitado por el recurrente para informar respecto de lo pedido, pues él no se condice con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley N° 18.880, que dispone que “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final”. Por ende, si todo el procedimiento no puede extenderse por más de seis meses, el sólo plazo para proporcionar los antecedentes por parte del recurrente debe compatibilizarse con la existencia de las etapas de todo procedimiento administrativo, cuales son las de iniciación, instrucción y finalización, según prescribe el artículo 18 de la citada ley.

De esta forma, el amparo del derecho del recurrente se hará en la forma que se dirá.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre la materia, SE ACOGE, sin costas, el recurso de protección deducido, sólo en cuanto se dispone que se concede a la recurrente el plazo de 30 días para dar cumplimiento al requerimiento de proporcionar los antecedentes a que se alude en la presente acción de protección.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redacción del ministro Juan Ángel Muñoz López.

Rol N° 11228-2021 Protección.