MUNICIPALIDAD DE HUALPÉN con CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (VISTA CONJUNTA 10989-2019)

C.A. de Concepción irm Concepción, siete de octubre de dos mil diecinueve.

VISTO:

Comparecen las abogadas Marianela Andrea Barriga Mograve y Priscila Del Pilar Riffo García, en representación de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE HUALPÉN y de su DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN DE EDUCACIÓN, representada por su alcaldesa doña Katherine Torres Machuca; todos con domicilio en domicilio reservado, deduciendo recurso de protección en contra de la CONTRALORÍA REGIONAL DEL BIOBÍO, persona jurídica de Derecho Público, representada por don nombre reservado o por quien le subrogue, todos con domicilio en domicilio reservado, por el acto ilegal y arbitrario consistente en emitir el Oficio N° 3.360 de 25 de abril de 2019, REFS. Nros. 82.133, 82.605, 82.732 y 82.883 todos del 2019, que ordenó la reincorporación de la docente nombre reservado y el pago a la misma de las remuneraciones dejadas de percibir en el tiempo que estuvo separada de sus funciones; y que asimismo, ordenó la renovación de horas a los docenes, nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado correspondientes a horas de extensión y el correspondiente pago por el tiempo que dejaron de percibir dichas remuneraciones.

Expone que en virtud de las instrucciones impartidas por los dictámenes N° 85.700/2016 y 6400/2018 de la Contraloría General de la República, se dictó el Decreto DAEM N° 0366, de 14 de enero de 2019, que dispuso la no renovación en calidad de contratada de la docente Sra. nombre reservado, para el año escolar 2019 y su notificación; que dicho acto administrativo señala primeramente que la Sra. nombre reservado no cumple los requisitos para que sus contratas originen la confianza legítima, puesto que no cumple con el requisito indispensable de temporalidad, esto es, que su contratación superare más de dos años; que dicha docente ingresó a prestar servicios el año 2016 para esta Municipalidad, sin embargo se encuentra amparada con fuero maternal a contar de diciembre del mismo año; y que el tiempo que ella estuvo con fuero maternal, no puede ser contabilizado para originar en su contratación los requisitos de la confianza legítima, puesto que la autoridad se encontró impedida de poder ejercer la facultad establecida en el artículo 63 letra c) de la Ley N° 18.695, durante el referido periodo. Agrega que, no obstante no estar la docente amparada en el principio de la confianza legítima, el Decreto DAEM N°0366 de 14 de enero de 2019, expresó los motivos por los cuales se decidió no renovar su contratación.

Explica que de acuerdo al pronunciamiento emitido por Contraloría en el oficio N° 3360, el acto administrativo emitido por esa entidad Municipal, no cumplirían con el requisito de estar fundado en forma específica; que sin embargo, en el citado Decreto DAEM N° 0336 obedece a una realidad que vive la educación municipal de ese municipio la cual detalla latamente, afirmando que al analizar los motivos y la motivación del Decreto DAEM N° 366 se puede establecer que este cumple con los requisitos de los dictámenes 85.700/2016 y 6400/2018, y que contiene el motivo, motivación, siendo estos consistentes, coherentes, proporcionados y razonables.

Agrega que el Oficio N° 3.360, REFS. N° 82.133, 82.605, 82.732 y 82.883 todos del 2019, realiza pronunciamiento respecto a los docentes nombre reservado, nombre reservado, ambas docentes en calidad de contratadas y el Sr. nombre reservado docente titular, quienes formularon reclamación ante el Órgano Contralor, fundada principalmente en el no otorgamiento de horas o la rebaja de su carga horaria, las cuales supuestamente habrían generado la confianza legítima, para lo cual debían haberse cumplido las instrucciones impartidas en los Dictámenes N° 85700/2016 y 6400/2018, puesto que la administración municipal no habría realizado acto administrativo fundado para la no renovación de las contrataciones. Al efecto expone que las horas desempeñadas en calidad de contratados, no cumplen con el requisitos que sus contrataciones se mantengan vigentes por más de dos años y tampoco han sido continuas, sino por el contrario, han sido interrumpidas; y que por lo anterior, no se procedió a la dictación de acto administrativo que dispusiera el cese y notificación a los docentes. A continuación se inserta cuadro con la carga horaria de estos docentes.

Sostiene que el oficio de la Contraloría Regional del Biobío, no se pronuncia si los docentes cumplen los requisitos necesarios para que opere en ellos el principio de protección de confianza legítima, es más, solo se refiere a los motivos del Decreto Alcaldicio N° 0366 de 14 de enero de 2019, realizando una calificación jurídica de ellos.

Estiman que el acto recurrido es ilegal y/o a lo menos arbitrario, por cuanto contraviene la Constitución Política de la República, específicamente el principio de legalidad consagrado en los artículo 6, 7 y 19 N°2, Ley N° 18.695, Ley N° 19.070, Ley N° 10.336, en razón que la Contraloría otorga mediante el oficio recurrido el principio da protección de la confianza legítima a contrataciones de funcionarios que no cumplen requisitos; que además, contraviene el artículo 25 de la Ley N° 19.070 y las instrucciones contenidas en los dictamen N° 85700 y 6400, al otorgar a los docentes señalados, la protección del principio de Confianza Legítima, no cumpliendo los requisitos de temporalidad y que las contrataciones sean ininterrumpidas; y que desconoce la facultad establecida en el artículo 63 letra c) de la Ley 18.695 al ordenar la reincorporación de docentes que no cumplen requisitos para estar amparados por el principio de Confianza Legítima; y que por todo lo anterior, se vulnera la garantía constitucional de igualdad ante la ley, consagradas en el numeral 2, del artículo 19 de la Carta Fundamental.

Pide tener por interpuesto recurso de protección en contra de Contraloría Región del Biobío, representada por don nombre reservado, ya individualizados y, en definitiva acogiendo el recurso, se ordene dejar sin efecto el oficio impugnado, o bien enmendarlos con arreglo a derecho en el siguiente sentido: a) estableciendo que las contrataciones de los docentes señalados no cumplen con los requisitos para originar en sus contrataciones la confianza legítima, por no cumplimiento de los requisitos de los dictámenes 85.700/2016 y 6400/2018; b) y que el actuar de la recurrente se ha ajustado a derecho, puesto que ha cumplido las instrucciones contenidas en el los mencionados dictámenes, ya que los docentes no tiene la debida confianza legítima, y no se requiere acto fundado que justifique la no renovación de sus contrataciones.

Informa la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, sosteniendo que la cuestión debatida es ajena a la naturaleza cautelar del recurso de protección, ya que la presente acción no intenta amparar algún derecho indubitado, sino que se busca impugnar el legítimo ejercicio de atribuciones de este Organismo Fiscalizador sobre la materia, cuestionando los criterios jurídicos contenidos en el oficio N° 3.360, discusión que plantea una controversia acerca de la validez del criterio sostenido por la Contraloría General respeto del principio de la confianza legítima.

Asimismo, alega que la acción recurrida no es ilegal; que al emitirse el oficio impugnado sólo se han ejercido las facultades privativas que a la Contraloría le otorgan la Constitución Política, su Ley Orgánica y demás normas pertinentes, por lo que se trata de una actuación llevada a cabo en el marco constitucional y legal que determina sus atribuciones; y que tampoco la actuación recurrida es arbitraria, toda vez que no obedeció a una conducta antojadiza, sino que constituye un pronunciamiento debidamente motivado, resultado de un estudio acabado de los antecedentes en torno a la situación planteada y de la interpretación de la normativa vigente.

En cuanto al principio de la confianza legítima en materia de docentes contratados, precisa que el artículo 25, inciso primero de la Ley N° 19.070, previene que los educadores se incorporan a una dotación docente como titulares o contratados, teniendo esta última calidad –en lo que importa–, aquellos que desempeñan labores transitorias, las que se definen en el inciso primero del artículo 70 del decreto N° 453/1991, del Ministerio de Educación –reglamento de la ley citada– como las que requieren el nombramiento de un pedagogo solo por un determinado período, mientras se designe a un titular o sean necesarios sus servicios. En este contexto, tales vínculos transitorios no pueden exceder el respectivo año laboral docente; esto es, el período comprendido entre el primer día hábil del mes en que se inicia el año escolar y el último del mes inmediatamente anterior a aquel en que comienza el año escolar siguiente –lapso que se extiende, generalmente, desde el 1 de marzo al 28 o 29 de febrero de la posterior anualidad–, fecha en la cual opera la causal de expiración de funciones contemplada en la letra d) del artículo 72 del mismo texto legal.

Agrega que la práctica que origina la confianza legítima está configurada por una vinculación laboral cuya extensión ha alcanzado al menos dos renovaciones anuales, de manera tal que para adoptar una determinación diversa es menester, al amparo del referido principio, que la autoridad municipal emita un acto administrativo que explicite los fundamentos que avalan tal decisión. Siendo ello así, el dictamen N° 85.700, de 2016, que imparte instrucciones y establece criterios complementarios para la aplicación de sus similares N° 22.766 y 23.518, ambos de 2016, de ese origen, ha resuelto que corresponde a la autoridad la emisión del acto administrativo que contenga la decisión formal de no renovar el vínculo funcionarial, el que, además, debe desarrollar el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta. El instructivo en comento concluye, sobre la base de lo ordenado en las normas que cita, que la facultad de prorrogar una contrata debe ser ejercida con, al menos, 30 días de anticipación al vencimiento del plazo de la designación. No obstante, como la regulación de las contrataciones docentes para ejercer labores transitorias no fija un plazo dentro del cual el alcalde pueda válidamente decidir la prórroga del vínculo estatutario, ha sido necesario determinar el límite temporal para que tal autoridad no renueve aquellas, en los casos en que se haya generado la confianza legítima basada en la recontratación reiterada. Bajo tales condiciones, el alcance del criterio sobre confianza legítima en relación a docentes contratados, no es otro que el jefe de servicio determine la no renovación del vínculo con la debida anticipación al término del año laboral de que se trate, el que, en el caso de los docentes, ocurre el último día del mes de febrero respectivo, debiendo el decreto alcaldicio que materialice la no renovación del vínculo ser dictado y notificado con treinta días de anticipación al inicio del año escolar respectivo, acorde con el concepto que otorga el citado artículo 9° de la ley N° 19.070; lo que resulta armónico, por lo demás, con el Código del Trabajo, aplicable supletoriamente en la materia de conformidad con el artículo 71 de la mencionada ley.

A continuación hace referencia a las situaciones particulares de los docentes nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado.

Expone que la exigencia de la explicitación de la motivación encuentra su fundamento normativo en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley N° 19.880 en concordancia con los artículos 16 inciso primero y 44 de la misma ley. Finalmente, indica que no se han vulnerado ninguna de las garantías constitucionales alegadas por la recurrente, solicitando el rechazo en todas sus partes del recurso.

Se evacuo informe por los docentes nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, quienes solicitan el rechazo del recurso.

Se trajeron los autos en relación CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

1°) Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

2°) Que el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad reprocha el recurrente, es el Oficio N° 3360, de fecha 25 de abril de 2019, emitido por la Contraloría General del Biobío, que ordena la reincorporación de la docente nombre reservado y el pago a la misma de sus remuneraciones, dejadas de percibir desde el tiempo en que fue separada de sus funciones y también ordena la renovación de las horas de los docentes nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, correspondientes a horas de extensión y el correspondiente pago por el tiempo que dejaron de percibir dichas remuneraciones.

Tal pronunciamiento, según se lee en el acto impugnado, se fundó en lo establecido en los Dictámenes N°85.700 y N° 22.766 y 23518, ambos de 2016 según los cuales, los actos administrativos en que se materialice la decisión de no renovar una designación, deben contener los razonamientos y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustentan, resultando insuficiente el sólo uso de la expresión “por no ser necesarios sus servicios” u otras análogas, como también se ha concluido en el Dictamen N° 44.113 del año 2017.

Agrega en el mismo oficio que, conforme al Dictamen N° 12.248 del año 2017, tampoco resulta suficiente la alusión a argumentos genéricos que podrían justificar la decisión respecto de cualquier servidor a contrata, sin explicar la adopción de la medida respecto de la persona afectada.

3°) Que la recurrida constató que el Decreto Alcaldicio N° 366-2019, que adoptó la decisión de no renovar la designación de la señora nombre reservado, “reseña una simple referencia formal de los motivos invocados para variar la relación laboral sostenida con la peticionaria durante, a lo menos dos años, impidiendo que de su sola lectura pueda conocerse cuál fue el raciocinio utilizado por la autoridad para justificar la determinación de que se trata respecto de la educadora...”; insuficiencia argumentativa que estimó, debía ceder frente a la confianza legítima del funcionario afectado por la medida, quien contaba con la justa expectativa de continuar prestando sus servicios para el año 2019.

4°) Que el Decreto DAEM N° 366, de 14 de enero de 2019, pronunciado por el Alcalde (S) de la Municipalidad de Hualpén resolvió: “Dispóngase la no renovación de su nombramiento en calidad de contratada de la docente de Educación Media especialista en Historia y Geografía nombre reservado para el año escolar 2019 por los motivos señalados en la parte considerativa de este Decreto.”

Entre sus fundamentos de hecho, solo es posible apreciar aquel que lleva el numeral 6° que consigna “Que la caída sostenida de la matrícula de los establecimientos educacionales administrados por el municipio ha significado reducir el número de cursos, generando un excedente de horas docentes, considerando que la planta de profesores titulares se vio incrementada por cumplimiento de leyes de titularidad. Asimismo, existe en el sistema comunal una sobredotación de personal docente a contrata, lo que se ha agravado por las reincorporaciones de docentes dispuestas por el (sic) Contraloría General de la República.” Agrega que “La disminución de cursos implica la disminución de horas docentes que el establecimiento debe cubrir para dar cobertura a los planes y programas dispuestos por el Ministerio de Educación, privilegiando a los docentes titulares de cada establecimiento.”

5°) Que si bien puede colegirse de los artículos 2 de la Ley N°18.883 y 10 de la Ley N° 18.834 y Ley N° 19.070, que tratándose de personal docente, toda contrata termina por el solo ministerio de la ley llegado el 28 de febrero de cada año, su naturaleza esencialmente provisoria y temporal cambia si es la propia Administración la que procede sucesivamente a su renovación, actuación permanente que generará en el empleado la legítima expectativa que anualmente su contrata será renovada, de modo que, una alteración a esta invariable situación de hecho, exigirá una motivación que justifique el cambio de criterio de la autoridad, razonamiento por lo demás tácitamente compartido por el recurrente, luego de haber emitido un decreto destinado, según su apreciación, a dar razones que explicaran su nueva postura, en cuanto a no renovar una contrata que se venía otorgando desde noviembre del año 2016 a nombre reservado.

6°) Que, a este respecto, de los artículos 11 inciso segundo, 16 y 41 inciso cuarto de la Ley N° 19.880, se colige que es un requisito de validez del acto administrativo la expresión del motivo o fundamento, exigencia que, como se verá, no concurre en el Decreto Alcaldicio que dispuso el fin de la contrata del funcionario municipal.

En efecto, la exigencia de motivación de los actos de la administración en casos como el que ahora se trata, consiste en hacer públicas las razones de hecho y de derecho que los justifican, permitiendo su control por el interesado y la opinión pública, exigencia necesaria para descartar su ilegitimidad y permitiendo, asimismo, su control jurisdiccional, único modo que puede el afectado por una medida, decidir sobre la pertinencia de su impugnación.

7°) Que esta necesidad de exteriorizar la racionalidad de la decisión, será en todo caso procedente cuando se afecte la esfera jurídica del particular destinatario del acto administrativo, puesto que de ese modo se garantiza que no se actuó de forma arbitraria, motivación que permitirá conocer cuáles fueron los criterios fundamentales de la decisión, en especial, la adecuada ponderación de los intereses públicos y privados en juego y los demás elementos de juicio requeridos por la norma, sin que se cumpla con esta exigencia a través de fórmulas genéricas, las que habrán de concretarse en cada caso, relacionando y explicitando los factores de hecho concurrentes, con la política pública que lo fundamenta, como en el asunto sub iúdice, la prescindencia de los servicios prestados por un empleado municipal, para así poder desprender, por ejemplo, las razones de por qué se escogió a un funcionario determinado para ser desvinculado y no a otro, puesto que lo lógico será que cada caso se trate individualmente, en relación con el afectado, y que de ese modo se proceda a la motivación correspondiente, de forma tal, que de advertirse esta carencia, el acto devendrá en ilegal por falta de motivación y será atentatorio de la garantía constitucional de igualdad ante la ley.

8°) Que, por otra parte, el mismo oficio de Contraloría señala que respecto de nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, el municipio de Hualpén no emitió acto alguno en cuya virtud se consignen los motivos de la determinación que pretende impugnarse, cual es, la rebaja de horas docentes para el año 2019.

9°) Que en estas condiciones, no se advierte un actuar arbitrario o ilegal de la Contraloría, plasmado en el Oficio impugnado, puesto que resolvió las reclamaciones que conoció, ponderando las circunstancias del caso, en especial, la falta de fundamentación del Decreto Alcaldicio que puso término a la contrata servida por doña nombre reservado y la inexistencia de acto alguno que indicara los motivos por los que se redujeron las horas de los docentes mencionados en el considerando anterior.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, SE RECHAZA, sin costas, el recurso de protección deducido por la Municipalidad de Hualpén en contra de la Contraloría Regional del Bio Bio.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Redacción de la ministra Carola Rivas Vargas.

No firma el abogado integrante señor Carlos Céspedes Muñoz, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo, por encontrarse ausente.

Rol N° 10985-2019-Protección.