Recurso de protección

Chillán, nueve de octubre de dos mil veintiséis.

VISTOS: 1°. Que, comparece el abogado don Pablo Daniel Peñaloza Parra, en representación de los ciudadanos extranjeros don nombre reservado y doña nombre reservado, ambos de nacionalidad venezolana, interponiendo acción constitucional de protección en contra del Servicio Nacional de Migraciones representado por don nombre reservado y en contra de la Subsecretaría del Interior, representada por don nombre reservado, por la omisión ilegal y arbitraria consistente en no emitir la resolución exenta terminal que ponga fin al procedimiento administrativo aprobando o rechazando la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiados formulada por los recurrentes, vulnerando la garantía consagrada en el numeral 2 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 6, 7, 8, 9, 14, 24 y 27 de Ley 19.880.

Expone que sus mandantes ingresaron al territorio nacional eludiendo el control migratorio formal como consecuencia de la grave crisis política y económica que aqueja a su país de origen, habiendo solicitado formalmente el reconocimiento de la condición de refugiados con fecha 22 de junio de 2021.

Habiendo transcurrido más de cinco años desde la fecha de presentación de las referidas peticiones de refugio, los recurrentes no han obtenido pronunciamiento alguno que resuelva su situación administrativa, manteniéndolos en un estado permanente de incertidumbre y vulnerabilidad.

Sostiene que el excesivo tiempo de tramitación en dar respuesta a las solicitudes de refugio realizadas configura una omisión de carácter ilegal, por cuanto contraviene directamente lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley N°19.880, norma supletoria aplicable a la especie que establece un plazo máximo e imperativo de seis meses para la tramitación de los procedimientos administrativos. Asimismo, alega la vulneración del artículo 7 de la Ley N°19.880, manifestando que la autoridad sobrepasó con creces los límites de la razonabilidad, infringiendo de paso el principio de celeridad que obliga a los órganos del Estado a impulsar los procedimientos de oficio y sin trámites dilatorios, conforme al artículo 9° de la mencionada ley que reconoce el principio de economía procesal.

Hace referencia al Informe N°178/2022 de fecha 12 de mayo de 2023, correspondiente a la auditoría realizada y planificada por parte de la II Contraloría General de la República, en el cual se da cuenta de demoras entre 180 y hasta 990 días corridos en las distintas etapas del proceso, entre los años 2019 y mayo de 2022. Asimismo, indica la existencia de 37.284 y 158.883 solicitudes de residencias temporales y definitivas, respectivamente, las que, al mes de agosto de 2022, aún no habían sido gestionadas por el SERMIG, con el objeto de iniciar su proceso de revisión.

En relación con el silencio administrativo positivo, señala que “las administradas gozan de una mejor acción contenida en el artículo 64, en relación con el artículo 24, de la ley 19.880 —Sobre Bases de los Procedimientos Administrativos”. De esta manera, el recurrido no puede disponer el agotamiento de la vía administrativa por la vía judicial. Agrega que la causal de excepción prevista en el artículo 27 de la Ley 19.880, ya que no existe una imprevisión, citando jurisprudencia al efecto.

Expone que, durante la tramitación de la petición administrativa del recurrente, se han desconocido los principios de celeridad, conclusivo, economía procedimental e inexcusabilidad, ya que el legislador busca el cumplimiento de los plazos por parte de la administración, concretamente el del artículo 27 que establece: “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final.”.

Invoca, adicionalmente, el principio de servicialidad del Estado consagrado en el artículo 1° inciso cuarto de la Constitución Política de la República, así como los deberes de eficiencia y eficacia previstos en el artículo 3° de la Ley N°18.575, argumentando que la justificación basada en la alta carga de trabajo no exime a la Administración de cumplir con sus obligaciones legales.

Manifiesta que la nueva Ley de Migraciones, contempla la noción de procedimiento migratorio informado, en virtud del cual es deber del Estado, proporcionar información sobre el mismo, en forma íntegra, oportuna y eficaz, para lo cual, es indispensable que el procedimiento comparta iguales caracteres.

Además, el artículo 7 de la citada ley, establece que el estado debe promover que los extranjeros cuenten con sus autorizaciones y permisos de residencia necesarios para su estadía en el país. Añade que el artículo 1 inciso 3° de la Ley 19.880 establece que en caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter supletorio, en consecuencia, resulta aplicable el artículo 27 de dicha ley y, por lo tanto, el límite de 6 meses.

En cuanto a las garantías fundamentales conculcadas, la parte recurrente denuncia la infracción del derecho a la igualdad ante la ley, garantizado en el artículo 19 N°2 de la Constitución Política de la República. Cita jurisprudencia sobre la paralización prolongada de solicitudes migratorias.

Concluye solicitando se acoja la acción constitucional interpuesta, ordenando a la autoridad recurrida pronunciarse sobre las solicitudes de refugio dentro de un plazo de 60 días, de conformidad con la normativa aplicable, o el que se estime conforme al mérito de autos y en general adoptando las providencias que sean necesarias para restablecer el imperio del derecho, con expresa condena en costas. 2°.- Que, a folio 4, el abogado don Manuel Espinoza Belmonte, en representación del Servicio Nacional de Migraciones, evacuó el informe requerido solicitando el rechazo total del recurso, ya que no se configuran los presupuestos constitucionales ni legales para su interposición, debiendo ser considerada como improcedente al no existir acto u omisión de la autoridad que pueda ser calificado de arbitrario o ilegal, y que atente en contra de alguna de las garantías consagradas en el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

Expone que los recurrentes se encuentran en situación migratoria regular, por cuanto cuentan con visas de residencia temporaria por refugio prorrogadas de manera continua, la última mediante las Resoluciones Exentas N°NUM000 y N°NUM001, ambas de fecha 15 de mayo de 2026, con vigencia hasta el 21 de enero de 2027.

En relación con el estado del trámite, el Servicio informó que las peticiones se encuentran sustanciándose legalmente, habiendo asistido doña nombre reservado a su entrevista de elegibilidad el 4 de abril de 2024 y don nombre reservado el 5 de junio de 2024, trámites esenciales para la evaluación del caso.

Respecto al procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado, señala que la Ley N°21.655 publicada el 20 de febrero de 2024, realizó importantes modificaciones a la Ley N°20.430 respecto a su tramitación y estableció nuevos requisitos para la admisibilidad y formalización de una solicitud de refugio. Sin embargo, debido a que la solicitud fue ingresada con anterioridad, le resulta aplicable el procedimiento anterior, el cual explica.

Conforme a dicho procedimiento, alega la falta de legitimación pasiva, fundamentando que de acuerdo con el artículo 19 de la Ley N°20.430, la facultad legal para otorgar o rechazar la condición de refugiado mediante resolución exenta recae de manera exclusiva en el Ministerio del Interior, a través del Subsecretario del Interior, y no en dicho Servicio.

Argumenta que el plazo contemplado en el artículo 27 de la Ley N°19.880 no es fatal para la Administración, añadiendo que el incremento exponencial de solicitudes configura un evento insuperable de caso fortuito o fuerza mayor que justifica el tiempo empleado, debido a que cada solicitud involucra la citación y realización de una entrevista de elegibilidad, y la posterior confección de un informe personal de situación de cada solicitante, para que queden en situación de ser resuelta por la autoridad competente. Agrega que, imponer un plazo perentorio a favor de los actores vulneraría el principio de igualdad ante la ley contemplado en la Constitución y el artículo 8 de la Ley N°20.430, en perjuicio de los demás solicitantes que esperan pacíficamente el turno de resolución sin acudir a la judicialización. Cita jurisprudencia sobre la aplicación del plazo contemplado en el artículo 27 de la Ley 19.880.

Sostiene que no se observa un actuar negligente o que la conducta omisiva infrinja las disposiciones de la Ley N°20.430 y su reglamento o que constituya un acto u omisión ilegal o arbitraria, por el cual se haya privado, vulnerado o amenazado, de alguna manera, el derecho fundamental que se pretende cautelar por la presente acción de protección.

Termina solicitando tener por evacuado el informe requerido, solicitando su rechazo por no existir acción u omisión ilegal o arbitraria por parte de dicha autoridad que prive, perturbe o amenace el legítimo ejercicio de alguno de los derechos enumerados por el artículo 20 de la Constitución Política de la República, así como el rechazo a la condena en costas al Servicio. 3°.- Que, a folio 6, la abogada doña Alejandra Salinas Silva, en representación de la Subsecretaría del Interior, evacuó el informe correspondiente solicitando el rechazo del recurso con expresa condena en costas.

Expone que la normativa aplicable corresponde a la Ley N°20.430, y su reglamento aprobado mediante el decreto supremo N°837, de 2010, del entonces Ministerio del Interior, que establecen disposiciones sobre protección de refugiados. Así, el artículo 19 dispone que la solicitud de la condición de refugiado será resuelta por el Ministerio del Interior, a través de Resolución del Subsecretario del Interior, teniendo en consideración lo que recomiende la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado.

Por su parte, el artículo 24 de la citada ley establece que el Subsecretario del Interior, o quien este designe dispondrá de una Secretaría Técnica, que asistirá a la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado, la que, en los hechos, ejerce el Departamento de Refugio y Protección Internacional del Servicio Nacional de Migraciones. Esa Secretaría elabora los informes técnicos que permiten resolver las solicitudes presentadas según su antigüedad, considerando la factibilidad técnica que mantengan las respectivas Direcciones Regionales del Servicio para realizar las entrevistas de elegibilidad. Destaca la relevancia de la entrevista individual que constituye una etapa obligatoria y esencial para el análisis y resolución de toda solicitud de reconocimiento de condición de refugiado.

Señala que la solicitud formalizada por los actores el 22 de junio de 2021 se encuentra en fase de instrucción y análisis previo, a cargo del Departamento de Refugio y Protección Internacional del Servicio Nacional de Migraciones y de la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado, no habiendo ingresado aún a la etapa resolutiva de dicha Subsecretaría.

Enfatiza la necesidad de efectuar un examen riguroso del cumplimiento de los supuestos normativos de la Ley N°20.430, una vez concluida la tramitación del acto administrativo que resuelva la solicitud, aquel será debidamente notificado a la parte recurrente, de conformidad con el procedimiento y competencias definidas explícitamente en la ley. Agrega que, conforme al artículo 32 de dicha ley, a los solicitantes se les otorgó la correspondiente visación de residencia temporaria, por el plazo de ocho meses prorrogables por periodos iguales, que los facultan a trabajar de forma regular.

Argumenta la ausencia de una omisión ilegal o arbitraria, ratificando la jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema que fija la no fatalidad del plazo del artículo 27 de la Ley N°19.880. Manifiesta que, respecto de las solicitudes efectuadas en materia de reconocimiento de la condición de refugiado ha existido un aumento exponencial en los últimos años: mientras que entre los años 2010 y 2019 -es decir, en un período de 10 años- se contabilizaron alrededor de 16.300 solicitudes, solo entre los años 2021 y 2025 -esto es, en la mitad del período antes señalado-, se registraron más de 15.600.

Sostiene que la presente acción es improcedente por cuanto la recurrente considera que el solo hecho de que su solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado no se encuentre resuelta es, por sí mismo, una circunstancia que implica una vulneración de derechos fundamentales. Añade que la parte recurrente no ha aportado antecedentes suficientes que permitan apreciar que esta Subsecretaría ha incurrido en actos u omisiones manifiestamente arbitrarias o ilegales que priven, perturben o amenacen ostensiblemente sus derechos o garantías tutelables por esta vía, por lo que la discusión del asunto de autos excede con creces las materias que deben ser conocidas en esta sede, razón por la cual la acción de protección debe ser rechazada.

Afirma que, acoger acciones de protección como la de la especie, implica una afectación a la garantía de igualdad ante la ley, al poner en una situación favorable a la parte recurrente sin que exista una razón aparente que la justifique, en desmedro de las personas extranjeras que efectúan sus solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado, por la vía regular, sin activar mecanismos judiciales, e incluso con una fecha anterior a la parte recurrente, y que aún no cuentan con una respuesta a tal solicitud, vulnerándose el artículo 8° de la Ley N°20.430 que establece el principio de no discriminación.

Termina solicitando tener por evacuado el informe requerido, resolviendo el rechazo de la acción de protección de autos por las razones expuestas, con expresa condena en costas, por no existir motivos plausibles para litigar. 4°.- Que, para analizar el asunto planteado por la presente vía, resulta conveniente consignar que el recurso de Protección de Garantías Constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que priva, o amenace ese atributo. 5°.- Que, es requisito indispensable de la acción de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quién incurre en él, y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías - preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el examen y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto. 6°.- Que, cabe reflexionar, a la luz de lo recién expuesto, que esta acción de cautela de derechos constitucionales constituye una vía destinada a dar protección respecto de garantías cuya existencia se encuentre indubitada. 7°.- Que, los recurrentes, en síntesis sostienen que la omisión arbitraria e ilegal de las entidades recurridas, consiste en el excesivo tiempo de tramitación de la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado presentada el 22 de junio de 2021 por los solicitantes, ya que a la fecha han transcurrido más de 5 años desde realizada la petición, en tanto que los recurridos sostienen –para justificar su demora– que en la tramitación de la solicitud y su otorgamiento, deben realizarse trámites obligatorios y esenciales como una entrevista, que conllevan tiempo, lo que sumado a un importante aumento de las solicitudes implica mayores tiempos de respuesta. Agrega que, se requiere de un análisis exhaustivo de los antecedentes, existiendo un procedimiento reglado que se debe cumplir, siendo finalmente el Ministerio del Interior quien concede o rechaza la solicitud a través de resolución exenta de la Subsecretaría del Interior. 8°.- Que, en cuanto a la excepción de falta de legitimación pasiva alegada por el Servicio Nacional de Migraciones, por cuanto es la Subsecretaría del Interior, la autoridad encargada de dictar la resolución exenta que concede o rechaza la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, se rechazará, considerando que el propio informe de la recurrida da cuenta que la solicitud se encuentra actualmente en tramitación ante el Departamento de Refugio y Protección Internacional, unidad dependiente del Servicio Nacional de Migraciones. 9°.- Que, de acuerdo a lo recientemente relatado, llama la atención la forma y demora del Servicio Nacional de Migraciones y de la Subsecretaría del Interior en tramitar la solicitud de los recurrentes, en consideración a que consta en estos autos que, con fecha 22 de junio de 2021, se realizó la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, entrevistándose a los solicitantes el 4 de abril de 2024, en el caso de doña nombre reservado y el 5 de junio del mismo año, en el caso de don nombre reservado, transcurriendo más de cinco años desde la presentación de las solicitudes y más de dos años desde las entrevistas, sin que se resuelva aun la petición de los recurrentes. 10°.- Que, en relación con la demora, si bien es cierto que la Excma. Corte Suprema ha señalado que el plazo de seis meses del artículo 27 de la Ley 19.880 no es fatal, ha dicho igualmente que “debe interpretarse la norma en el sentido que obliga a la Administración a pronunciarse o concluir un procedimiento en un plazo razonable. En este sentido, el Servicio Nacional de Migraciones debe pronunciarse en un plazo razonable a fin de evitar mantener en la incertidumbre a los peticionarios”. (Considerando Décimo Sentencia Rol N°251.682-2023, de 20 de marzo de 2024). 11°.- Que, en el caso en estudio, aun cuando es entendible que el Servicio Nacional de Migraciones y la Subsecretaría del Interior puedan tener una demora en resolver, atendida la carga y cantidad de solicitudes que llegan para su tramitación, no parece razonable que desde la fecha de presentación de la solicitud de los recurrentes hasta esta fecha haya transcurrido 10 veces el plazo legal (5 años), y desde la realización de las entrevistas, 4 veces dicho plazo (2 años), sin tener una resolución definitiva acerca de su solicitud, no existiendo tampoco en estos autos antecedentes que de alguna manera pudieran justificar la demora de los recurridos antes señalados.

Tal demora no puede en ningún caso ser considerada como razonable, ya que el legislador estableció un plazo de seis meses para el término de los procedimientos administrativos, no siendo justificado llegar a 10 veces dicho plazo, sin estar tampoco acreditada en estos antecedentes una causal de caso fortuito o fuerza mayor como lo indica el artículo 27 de la Ley 19.880. Ello implica infringir el principio de celeridad y conclusivo del procedimiento administrativo, establecidos en los artículos 7° y 8° de la misma ley, así como la exigencia de razonabilidad de las decisiones de la Administración y la prohibición de abuso o exceso de potestades de la misma, según disponen los artículos 53 y 2° de la Ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. 12°.- Que, adicionalmente, y sobre esta misma materia de reconocimiento de la condición de refugiado, en un reciente fallo el nombre reservado Tribunal ha determinado que “[…] para resolver el asunto en examen, se debe acudir a lo estatuido en la Ley N° 19.880. En este sentido resulta útil destacar el principio de celeridad, previsto en su artículo 7, conforme al cual la autoridad debe impulsar de oficio, en todos sus trámites, el procedimiento administrativo, debiendo actuar por propia iniciativa, haciendo expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión. Lo anterior resulta congruente con el principio conclusivo, consagrado en el artículo 8, que determina la necesidad de término del procedimiento con un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo, así como con el principio de economía procedimental, del artículo 9, que manda a la Administración responder con eficacia, evitando trámites dilatorios.

Por último, el artículo 14 define el principio de inexcusabilidad señalando que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación.”, concluyendo en definitiva que “de acuerdo a lo informado por el recurrido, queda en evidencia el incumplimiento de la normativa que regula la actividad de la Administración, toda vez que la autoridad respectiva ha desconocido la aplicación de los principios de celeridad, conclusivo, de economía procedimental e inexcusabilidad, en tanto ha dilatado la decisión respecto de la solicitud de refugio, excediendo el plazo establecido en el artículo 27 de la mencionada Ley N° 19.880 (SCS Rol N° 24.827-2020)”. (Sentencia Rol Nº57.780-2025, de 8 de julio de 2026, considerandos Segundo y Tercero). 13°.- Que, según todo lo analizado, es posible concluir que la demora o dilación del Servicio Nacional de Migraciones y la Subsecretaría del Interior es injustificada o irrazonable, afectando el legítimo derecho constitucional de los recurrentes para obtener una respuesta a su solicitud, y por ende, la igualdad ante la ley establecida en el numeral 2° del artículo 19° de la Carta Fundamental, en tanto importa una discriminación en contra de los recurrentes en relación con el trato dispensado a otros interesados que, en situación jurídica equivalente, han podido tramitar debidamente sus solicitudes, obteniendo dentro de un plazo razonable una respuesta formal, en la que se contengan los fundamentos conforme a los cuales la autoridad ha adoptado la decisión terminal pertinente. 14°.- Que, como consecuencia de todo lo señalado precedentemente, la presente acción constitucional necesariamente deberá ser acogida, debiendo las autoridades recurridas emitir su decisión dentro de un plazo razonable, como se indicará en lo resolutivo.

Por estas consideraciones y atendido, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del recurso de protección, se declara que se acoge, sin costas, el recurso de protección interpuesto por el abogado don Pablo Peñaloza Parra, en representación de don nombre reservado y de doña nombre reservado, en contra del Servicio Nacional de Migraciones y de la Subsecretaría del Interior, sólo en cuanto se dispone que el Servicio Nacional de Migraciones deberá concluir el procedimiento previo y remitir los antecedentes a la Subsecretaría del Interior en el plazo de sesenta días.

Notifíquese.

En su oportunidad, dese cumplimiento al numeral 14 del Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del Recurso de Protección.

Regístrese y, hecho, archívese.

Redacción a cargo de la abogada integrante Vanessa Elizondo Cerda, quien no firma por no haber integrado hoy.

No firma el ministro señor Arcos, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo, por encontrarse con permiso.

Rol 782-2026 – PROTECCIÓN.