nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE PINTO

Chillán, once de marzo de dos mil veinticinco.

Visto:

1°.- Que, comparece la abogada Fernanda Chávez Puentes quien, en favor de doña nombre reservado, interpone acción constitucional de protección en contra de la Municipalidad de Pinto, representada legalmente por su Alcalde don nombre reservado, o quien lo subrogue, reemplace o haga las veces de tal, por la dictación del Decreto Alcaldicio N° 471 de fecha 16 de enero del 2025, por el cual se desvincula a la actora, de manera ilegal y arbitraria.

Manifiesta que el referido decreto está desprovisto de toda motivación o fundamento plausible, desde la perspectiva del derecho administrativo y constitucional, del cargo de administrativa de la Dirección de Obras Municipales, cargo el cual venía desempeñando desde hace más de 5 años, haciendo presente la letrada en este punto que el referido período se puede remontar desde mucho antes, al año 2010, en el que venía ejerciendo labores como funcionaria en la Dirección de Administración de Educación (también llamado “DAEM”) de la misma Municipalidad. Asevera que su representada es una funcionaria intachable, con excelentes calificaciones, no obstante lo cual la entidad edilicia recurrida de manera completamente destemplada, antojadiza, infundada y antijurídica decidió desvincularla.

Detalla que la recurrente comenzó a trabajar en el DAEM el 9 de abril del año 2010 por 44 horas como encargada de biblioteca, para después pasar a formar parte de la DOM, conforme a los Decretos Alcaldicios que singulariza en su presentación y conforme los cuales la letrada señala que su representada se desempeñó ininterrumpidamente desde el año 2010 al año 2025, siendo en definitiva desvinculada sin apego al principio de juridicidad, lesionando una serie de garantías constitucionales.

Sostiene que el Decreto impugnado sólo se limita a reproducir la sentencia de la Corte Suprema que amplía el criterio de la Contraloría General de la República en cuanto a la confianza legítima, de 2 a 5 años, y que permite desvincular (no renovar) mediante la cláusula “mientras sean necesarios sus servicios” sin hacer ponderación alguna de la concatenación de actos administrativos de nombramiento singularizados en su libelo.

Afirma que el acto administrativo desvinculatorio es completamente improcedente, por vulnerar la confianza legítima y el deber de fundamentación. Detalla que en todos los decretos de nombramiento se utiliza la voz “Planta Administrativo”, lo cual demostraría la falta de claridad respecto a la calidad funcionaria de su representada (contrata o planta), sosteniendo que siendo su representada de la dotación planta, ella sólo puede ser desvinculada por la causal del artículo 144 de la Ley 18.883.

La letrada desarrolla latamente el concepto de confianza legítima así como el deber de fundamentación de un acto administrativo, para luego reiterar que su representada se desempeñó durante 5 años consecutivos, teniendo 6 renovaciones, por lo que gozaría de la franquicia administrativa de la confianza legítima, lo que llevaría a tener que respetar su último nombramiento por Decreto Alcaldicio número 6547 del año 2024 el cual fijaba un lapso del 1 de enero del 2025 al 31 de diciembre del 2025, haciendo presente que se ha incurrido en un uso abusivo de la cláusula “mientras sus servicios sean necesarios” sustentando ello, nominalmente, en el artículo 2 inciso 4 de la Ley 18.883, que señala “Los cargos a contrata, en su conjunto, no podrán representar un gasto superior al cuarenta por ciento del gasto de remuneraciones de la planta municipal…” solo basándose en un certificado del Administrador Municipal que señala que existe un exceso de contratas del 8.1 % siendo que, se estaría frente a un artículo, como el número 4 que cita, que establece una serie de fórmulas aritméticas, guarismos y porcentajes que no son explicados ni desarrollados de manera alguna en el acto administrativo desvinculatorio.

En lo referente a las garantías constitucionales estima la letrada que el acto recurrido ha significado una privación, perturbación o amenaza a las garantías constitucionales de integridad psíquica, consagrada en el artículo número 19 número 1 de la Constitución Política de la República, dado que se ha producido una merma mental al reprochar la conducta funcionaria de su representada de manera caprichosa y antijurídica, socavando sus intachables antecedentes funcionarios dejándola sin ingresos y fuente de trabajo. También considera vulnerado el derecho a la honra, desde que se ha cuestionado su actuar como funcionaria pública sin plasmar antecedentes o motivación alguna en el acto administrativo. También estima una vulneración a la igualdad ante la ley, dado que se ha establecido una diferencia caprichosa y antijurídica por parte del recurrido al seleccionar a la recurrente como desvinculable (no renovable) en aras de ajustarse al porcentaje del artículo 2 inciso 4 de la Ley 18.883, sin dar mayor explicación en cuanto a cómo esa proporción se aplica en la práctica conforme a la realidad funcionaria a contrata de la Municipalidad de Pinto. Conforme con lo expresado la letrada estima que también se ha vulnerado la garantía constitucional del articulo 19 numero 3, particularmente en su inciso sexto, al vulnerarse la garantía a un procedimiento racional y justo al imponer a la recurrente una verdadera sanción (no renovación o desvinculación) carente de todo fundamento. Por último, también considera afectada la garantía del derecho de propiedad, ya que la recurrida con su actuar, ha trasgredido o prevé la posibilidad de que se trasgreda el goce pacífico y tranquilo de la esencia misma de la propiedad de la recurrente, toda vez que en su actuar obvia la legalidad de la continuidad de la calidad de funcionario de la recurrente en virtud de la confianza legítima, situación que confiere un derecho “al cargo” y su estabilidad.

Conforme a lo expuesto la letrada solicita se tenga por interpuesta la presente acción constitucional, se le acoja a tramitación y en definitiva sea acogido ordenando:

a) Que se deje sin efecto la no renovación, o desvinculación, de la contrata de la recurrente contenida en el Decreto Alcaldicio N° 471 del 16 de enero del 2025, de la Municipalidad de Pinto.

b) Se reincorpore sin más trámite a su representada en el cargo que ejercía en la Municipalidad de Pinto, dentro de tercero día de que quede ejecutoriada la sentencia, ordenándose asimismo a la recurrida pagar las remuneraciones correspondientes entre la desvinculación (o la interposición de esta acción en su defecto) y la fecha, si procediere, en la que se acoja el presente recurso, determinando que goza de confianza legítima.

c) Se condene a la recurrida al pago de las costas procesales y personales que correspondan, ello sin perjuicio de las demás medidas que se estimen procedentes conforme a derecho.

2°.- Que, informa el abogado don Esteban San Martín Rodríguez, solicitando el rechazo del recurso en todas sus partes, con expresa condena en costas.

Luego de sistematizar la presentación efectuada en contra de su representada hace presente que la vinculación entre la actora y su representada entre el año 2010 y el año 2020, fue mediante la suscripción de un contrato de trabajo y no bajo algún régimen estatutario, respecto de los cuales se aplique el denominado principio de confianza legítima, aspecto que considera relevante ya que no sería posible agregar el tiempo servido al amparo del Código del Trabajo, al servido de manera estatutaria mediante las denominadas “contratas”, las que sólo se inician en el año 2020, aspecto que se ve reforzado con el finiquito de contrato de trabajo y renuncia voluntaria del mes de febrero de 2020.

El letrado, luego de haber efectuado la aludida aclaración, se refiere al contexto y la evolución del principio de confianza legítima para luego referirse a las atribuciones de la Administración para poner término anticipado a las designaciones a contrata.

En lo referente al caso sostiene que la primera designación a contrata de la recurrente se dispuso mediante Decreto Alcaldicio de fecha 7 de febrero de 2020, hasta el 31 de diciembre del mismo año bajo la fórmula “Mientras sean necesarios sus servicios”. Luego con fecha 30 de noviembre del 2020, mediante Decreto Alcaldicio 4.582, se prorrogó su contrata para el año 2021, 2022, 2023, 2024 y 2025, siempre bajo la fórmula, “mientras sean necesarios sus servicios”, haciendo presente que, toda designación de funcionarios “a contrata” en la administración pública, de acuerdo con la Ley 18.883, es esencialmente transitoria, y que no existiría discusión alguna en cuanto a que la recurrente fue nombrada en tal calidad para desempeñar funciones en la Municipalidad de Pinto ‘mientras sean necesarios sus servicios’.

Indica que la resolución impugnada decidió poner término anticipado a contratas que no superaron el lapso de cinco años y por lo mismo, no le asiste el principio de confianza legítima y, en consecuencia, su representada estaba facultada para poner término anticipado a la contrata. Asevera que en el caso de la actora, no corresponde sumarle, para efectos hacer aplicable el principio de la confianza legítima, el tiempo que trabajó en virtud de los contratos de trabajo que mantuvo como dependiente del Departamento de Educación Municipal de la Municipalidad de Pinto, añadiendo al respecto que los criterios de la Contraloría General de la República y de la Corte Suprema se refieren al tiempo que ha estado el trabajador ligado a una institución pública bajo la modalidad de “contrata”, y no por una prestación anterior de servicios bajo la figura de Código del Trabajo, y por lo mismo, considera el letrado que no se estaría frente a u caso en que existe o existió una vulneración de los derechos de igualdad ante la ley ni del derecho de propiedad, ya que no se trata de una propiedad en el empleo, sino de una relación laboral transitoria bajo la modalidad de contrata.

En lo referente a la supuesta falta de motivación del acto administrativo el letrado expresa en su informe que la autoridad edilicia le solicitó al Director de Administración y Finanzas del municipio durante el mes de diciembre del año 2024, el estado actual financiero del municipio, resultando de dicha información que en cuanto al personal municipal existía un grosero exceso al límite legal permitido que afectaba directamente la salud financiera y las arcas municipales, generando con ello un déficit que iba en aumento. Al respecto detalla que consta en el certificado emitido por el Director de Administración y Finanzas (DAF), que el municipio se encuentra excedido en un 8,1% del porcentaje permitido para la contratación de personal bajo la modalidad a contrata que establece el artículo 2° inciso 4 de la Ley 18.883, que incide significativamente en el gasto presupuestario del municipio. Ante ello, la administración decidió implementar cambios en la reestructuración, con el objeto de maximizar los escasos recursos económicos destinado al pago de personal, haciendo presente en este punto que, consta en Certificado N° 004, emitido por el Administrador Municipal (s), el hecho que éste sugirió una reestructuración en el personal que cumple las funciones administrativas, fundado en que no se justificaría disponer de los servicios de la prestadora en las funciones administrativas (apoyo), por existir más funcionarios de la misma calidad que desempeñaban las mismas funciones en la actualidad añadiendo además que, actualmente, no se justificaría el gasto a contrata de la funcionaria.

El letrado en su informe sostiene, en cuanto a su interés de precisar el motivo por el cual la hoy recurrente fue desvinculada y no otros funcionarios en igual calidad jurídica, que la actora no es una funcionaria que hubiese realizado funciones esenciales en el municipio, y en particular en la Dirección de Obras Municipales en que ejercía funciones de apoyo administrativo, respecto del personal de planta que actualmente ejerce dichas funciones e históricamente las han ejercido, detallándose que las funciones que prestaba la recurrente siempre fueron y actualmente han sido realizadas por personal de planta del departamento, con apoyo de personal reubicado del DAEM (como consecuencia del traspaso realizado en el año 2023, por la Ley 21.040), no existiendo otro personal con las mismas características en que pudiese la autoridad haber elegido, y haber cometido con ello algún tipo de arbitrariedad, haciendo presente que a la fecha de presentación de su informe, el Departamento de Obras Municipales no presenta inconveniente alguno con personal que se encuentra realizando las labores administrativas, personal que ha sido esencialmente de planta (una funcionaria). También destaca que sin perjuicio de existir motivos financieros, de reestructuración, de maximización de recursos humanos y económicos, la recurrente no fue la única persona que fue objeto del término anticipado, pues en virtud del plan de frenar el déficit existente se tomó la difícil decisión para la autoridad de poner término anticipado a los siguientes funcionarios: (1) La recurrente (Dirección de Obras Municipales), según consta en Decreto Alcaldicio N° 471, de fecha 16 enero de 2025. (2) Sr. nombre reservado (SECPLAN), según consta en Decreto Alcaldicio N° 469, de fecha 16 enero de 2025. (3) Sra. nombre reservado (DIDECO), según consta en Decreto Alcaldicio N° 470, de fecha 16 enero de 2025. (4) Sr. nombre reservado (Auxiliar chófer), según consta en Decreto Alcaldicio N° 472, de fecha 16 enero de 2025, y (5) Sr. nombre reservado (Inspector de Seguridad Pública), según consta en Decreto Alcaldicio N° 795, de fecha 31 enero de 2025. Estima que lo expuesto da cuenta que no se está ante un mero capricho de su representada, sino que atendió especialmente a cuestiones de déficit, respecto de aquellos servidores que no cuentan con legitima confianza, que sus nombramientos autorizaban el término anticipado, y finalmente sus funciones no eran esenciales para la continuidad del servicio entregado a la comunidad.

Conforme a lo expuesto en su informe el letrado, resumiendo sus alegaciones, afirma que el término anticipado de la contrata dispuesta mediante Decreto Alcaldicio N° 6.547, se fundamentó en las siguientes causales objetivas: (1) no le asiste el principio de confianza legítima, según criterio uniforme de la Excma. Corte Suprema. (2) el municipio excede el límite legal permitido para la contratación bajo la modalidad contratas, incidiendo en el gasto presupuestario mensual y anual. (3) Fórmula contenida en decreto alcaldicio que prorroga su contrata y autoriza el término anticipado, esto es, “NO SER NECESARIOS SUS SERVICIOS”, fundado en reestructuración municipal, debido a que no se justificaría disponer de los servicios de la prestadora en las funciones Administrativas que realiza, por existir más funcionarios (as) de la misma calidad en dicho departamento de obras que desempeñen mismas funciones en la actualidad, en calidad de planta.

En cuanto a las garantías constitucionales refiere que su representada, al emitir el acto administrativo respecto del cual se recurre, obró dentro de la esfera de sus competencias, dando cabal cumplimiento al principio de legalidad establecido en el artículo 6 y 7 de la Constitución Política, ciñéndose de manera estricta a los actuales dictámenes vigentes de la Contraloría General de la República, sentencias de la Excma. Corte Suprema y el Decreto Alcaldicio número 471 del 16 de enero del 2025, por lo que el Decreto impugnado por esta vía se encuentra debidamente motivado y fundado, dando cumplimiento así, con lo dispuesto en el artículo 11 y 41 de la Ley 19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos para los Órganos del Estado y consecuentemente con ello, no existiría transgresión alguna al artículo 19 número 2, al artículo 19 numero 3 particularmente en su inciso sexto, y al artículo 19 número 24, todos, de la Constitución Política de la República.

Termina solicitando que, en mérito de lo expuesto, y de lo dispuesto en el artículo 19 y 20 de la Constitución Política de la República, y al Acta N°94-2015 y sus modificaciones, de la Excma. Corte Suprema, se tenga por informado el presente recurso de protección, acogerlo a tramitación y rechazarlo por los argumentos ya expuestos, con costas.

A su informe acompaña documentos.

3°.- Que, para analizar el asunto planteado por la presente vía, resulta conveniente consignar que el recurso de Protección de Garantías Constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que priva, o amenace ese atributo.

4°.- Que, es requisito indispensable de la acción de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quién incurre en él, y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el examen y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto.

5°.- Que, cabe reflexionar, a la luz de lo recién expuesto, que esta acción de cautela de derechos constitucionales constituye una vía destinada a dar protección respecto de garantías cuya existencia se encuentre indubitada.

6°.- Que, se recurre en contra de la Municipalidad de Pinto por la dictación del Decreto N° 471 de fecha 16 de enero del 2025, suscrito por el alcalde de dicha comuna, nombre reservado, que dispone el término anticipado de la contrata de la actora, por estimar que se afecta de manera ilegal y arbitraria sus garantías constitucionales, contempladas en los numerales 1, 2, 3 inciso sexto, 4 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

La recurrida por su parte alega la legalidad del acto, fundado en la naturaleza de la contratación, esto es, bajo la fórmula “mientras sean necesarios sus servicios”, la inexistencia de confianza legítima y la situación financiera del ente edilicio.

7°.- Que, en cuanto a los hechos es menester dejar establecido que las partes estuvieron unidas por un vínculo de naturaleza laboral entre el 9 de abril de 2010 y el 6 de febrero de 2020, fecha ésta última, en que la actora renunció voluntariamente.

Asimismo, consta de los antecedentes que, entre el 7 de febrero de 2020 y el 16 de enero de 2025, la actora prestó servicios para la Dirección de Obras Municipales de la Municipalidad de Pinto, en calidad de contrata, como apoyo administrativo.

8°.- Que, en lo relativo al principio de confianza legítima invocado por la recurrente, cabe señalar que este ha sido definido, a propósito de la decisión de poner término anticipado a una contrata o no renovarla, como la justa expectativa del funcionario de terminar el período cubierto por su designación y/o de ser recontratado para el año siguiente, cuando se hubieren producido renovaciones sucesivas.

En el presente caso, se ha producido un término anticipado de la contrata de la recurrente, que concluía el 31 de diciembre del año en curso.

9°.- Que, entonces debe determinarse si la recurrente se encuentra amparada por el principio de la confianza legítima, y en tal sentido, conforme a la última y sostenida jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema aquella se genera a partir del plazo de cinco años de desempeño a contrata. Así se ha resuelto, entre otras, en las causas Roles 26.112-2023; 26.279-2023; 26.301-2023, entre otras.

Así, respecto a la vinculación temporal del funcionario o funcionaria a contrata, capaz de generar confianza legítima, el Máximo Tribunal ha señalado: “(...) Decimocuarto: Que, en consecuencia, se concluye que si una persona se encuentra vinculada con la Administración a través de contratas anuales y ha tenido un periodo de desempeño por un tiempo inferior a cinco años, no le asiste el principio de confianza legítima y, en consecuencia, la Administración puede poner término a su contrata de forma anticipada, esgrimiendo una causal legal que le permita hacer uso de una facultad doblemente excepcional, en tanto aquello implica no sólo no renovar un vínculo que se encuentra indisolublemente ligado al desempeño de un cargo en virtud de necesidades que fueron previamente evaluadas, contrariando el acto administrativo pretérito que generó el legítimo derecho de la persona respectiva a desempeñarse en las funciones para las que fue designado hasta el término de la anualidad, siendo éste el aspecto factual que debe ser analizado en el caso concreto.” SCS Rol 26.538-2024, 24 enero de 2025.

En consecuencia, en atención a que la recurrente se desempeñó a través de contratas anuales por un término inferior a cinco años, no se encuentra amparada por el principio de confianza legítima, desde que, contrariamente a lo que se señala en el recurso, a dicho tiempo no se debe adicionar aquel en que se vinculó con la municipalidad en virtud de un contrato de trabajo, regido por el código del ramo, en labores diferentes de aquellas que ejecutó a partir del 7 de febrero de 2020.

10°.- Que, el párrafo 2° del Título II de la Ley 18.695, establece las atribuciones de los alcaldes. Específicamente el artículo 63 letra c) prescribe: “El alcalde tendrá las siguientes atribuciones: (...) c) Nombrar y remover a los funcionarios de su dependencia de acuerdo con las normas estatutarias que los rijan (...)

A su turno el nombramiento otorgado bajo la cláusula “mientras sean necesarios sus servicios”, otorga a la autoridad la facultad de terminar anticipadamente la contratación, debiendo esta desvinculación llevarse a cabo mediante un acto motivado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 11 y 41 de la Ley 19.880.

11°.- Que, conforme a lo señalado precedentemente, es de cargo de la recurrida acreditar que referida facultad ha sido ejercida conforme a los fines públicos para los cuales fue conferida y resulta proporcionada al fin, fundándose en aspectos objetivos que determinen que los servicios han dejado de ser necesarios para el ente edilicio.

Al efecto, se acompañaron antecedentes que dan cuenta que la municipalidad recurrida ha excedido el máximo de contratas permitidas conforme el artículo 2° inciso 4° de la Ley 18.883 y que a fin de ajustar su dotación al límite legal ha decidido prescindir de los servicios de apoyo prestados por la recurrente y por otros funcionarios en semejante situación.

Conforme a lo anterior, aparece que la desvinculación de la actora se ajusta a los márgenes de legalidad que rigen la contratación y que además aquella no se encuentra amparada por el principio de confianza legítima toda vez que se desempeñó bajo la modalidad a contrata por un término inferior a cinco años.

12°.- Que, en cuanto a la motivación del acto administrativo, la lectura del Decreto alcaldicio N° 471, de 16 de enero de 2015, suscrito por el Alcalde de la comuna de Pinto, especialmente sus numerales 11 y 12, dan cuenta de las razones que justifican poner término anticipado a la contrata de la actora. En efecto, en ellos se consigna que conforme a los certificados expedidos por el Director de Administración y Finanzas y por el Administrador Municipal, el municipio se encuentra excedido en un 8,1% del porcentaje permitido para la contratación de personal a contrata y que las funciones administrativas de apoyo cumplidas por doña nombre reservado son cumplidas por otros funcionarios de planta de la municipalidad.

Así, aparece claro que tales circunstancias, unidas a que la actora no se encuentra amparada por el principio de confianza legítima, son las que han sido consideradas por el alcalde para adoptar la decisión que se impugna a través de esta acción cautelar.

13°.- Que, en el contexto descrito, no es posible afirmar que el Decreto Alcaldicio impugnado revista el carácter de arbitrario o ilegal, desde que ha sido dictado por autoridad competente, en el ejercicio de sus atribuciones y se encuentra debidamente motivado, lo que determina que el rechazo del presente recurso.

Por estas consideraciones y atendido, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del recurso de protección, se rechaza, sin costas, el recurso de protección interpuesto por la abogada Fernanda Chávez Puentes, en favor de doña nombre reservado, en contra de la Ilustre Municipalidad de Pinto.

Notifíquese y en su oportunidad, dese cumplimiento al numeral 14 del Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del Recurso de Protección.

Regístrese y, hecho, archívese.

Redacción a cargo de la Ministra Erica Pezoa Gallegos.

Rol N°76-2025 Protección.