Protección contra Ministerio del Interior y Seguridad Pública

Chillán, quince de abril de dos mil veinticinco.

Visto:

1°.- Que, comparece el abogado Pablo Daniel Peñaloza Parra, en favor de doña nombre reservado, de nacionalidad venezolana, interponiendo acción de protección en contra del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, representado por doña nombre reservado, de la Subsecretaría del Interior, representada por don nombre reservado y del Servicio Nacional de Migraciones, representado por don nombre reservado, Sociólogo, por la omisión ilegal y arbitraria en el pronunciamiento sobre la solicitud de nacionalización, realizada con fecha 29 de agosto de 2022, vulnerándose el principio de igualdad ante la ley conforme a lo preceptuado en el artículo 19 N°2 de la Constitución Política de la República, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 6, 7, 8, 9, 14, 24 y 27 de Ley N°19.880, 37 de la Ley N° 21.325, y el artículo 46 de su reglamento.

Expone que su representada ingresa al país en calidad de turista, y estando dentro del país cambia su condición migratoria a residente por visa otorgada, con el propósito de establecerse y desarrollar su proyecto de vida en Chile. Posteriormente, en virtud del vencimiento de su visado, solicitó el beneficio migratorio de residencia definitiva el cual le fue otorgado, en razón de lo cual, es de observar que ha residido más de 5 años en el país desde el otorgamiento de la visa que dio origen a su solicitud de residencia definitiva.

Expresa que, con fecha 29 de agosto de 2022 previo al cumplimiento de todos los requisitos previstos en la ley, la recurrente ingresa su solicitud de nacionalización Número de solicitud: 54055043, según consta en fotocaptura del portal de trámites digitales del servicio recurrido donde consta tramitación de solicitud de nacionalización que, se acompaña al primer otrosí de su presentación. Posteriormente, la recurrente es notificada con fecha 11 de junio de 2024 de la orden de pago de derechos del beneficio migratorio, realizando el pago respectivo conforme a lo instruido por la recurrida, tal como consta en la comunicación electrónica remitida por el recurrido que, se acompaña en el primer otrosí de su presentación. Sin embargo, a la fecha no ha recibido ninguna respuesta por parte del servicio recurrido, lo que la mantiene en una situación de preocupación e incertidumbre ante un trámite por demás demorado.

Luego de explicar la admisibilidad del recurso de protección, así como la causal de ilegalidad y arbitrariedad, sostiene que las garantías y derechos constitucionales que resultan afectados lo son por la omisión arbitraria e ilegal por parte del servicio recurrido en el excesivo tiempo de tramitación en dar respuesta a la solicitud de nacionalización realizada, esto es, desde la solicitud ingresada por la recurrente con fecha 29 de agosto de 2022, hasta la presente fecha, han transcurrido 2 años, 4 meses, y 24 días sin que la autoridad administrativa se haya pronunciado sobre la solicitud formulada, siendo preciso destacar que, la acción de protección de garantías constitucionales procede ante una omisión arbitraria o ilegal que amenace, prive o perturbe un derecho protegido por la Carta Fundamental.

Posteriormente, cita jurisprudencia en apoyo a su tesis, agregando que, a mayor abundamiento, es importante destacar que cobra especial relevancia lo dispuesto en los artículos 4, 7, 9 y 27 de Ley N°19.880 que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, debiendo destacarse el artículo 7 y 27, al consagrar el Principio de Celeridad, esto es, que el procedimiento sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. Añade dicha norma, que las autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión. Asimismo, y en concordancia con lo anterior, el artículo 9°, se refiere al Principio de Economía Procedimental, estableciendo que la Administración debe responder a la máxima economía de medios con eficacia, por lo cual se decidirán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo, siempre que no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo, evitando trámites dilatorios.

Asimismo, el recurrente hace referencia a los resultados del informe Nº178/2022 de fecha 12 de mayo de 2023, correspondiente a la auditoría realizada y planificada por parte de la Contraloría General de la República, dado el impacto social que genera el proceso de entrega de residencias, el cual repercute en el acceso a derechos fundamentales de los extranjeros que se encuentran esperando resolución de su trámite, informe cuya parte medular cita.

También argumenta en relación al “silencio administrativo positivo” indicando que, “los administrados gozan de una mejor acción contenida en el artículo 64, en relación con el artículo 24, de la ley 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos”, siendo importante señalar que el recurso de protección precisamente se establece en la Carta Fundamental como una garantía constitucional ante la violación, amenaza o perturbación por acciones u omisiones ilegales y arbitrarias a los derechos protegidos por el artículo 20 en relación con el artículo 19 de nuestra constitución.

Señala que de lo anterior, se desprende que, no puede el servicio recurrido predisponer el agotamiento de la vía administrativa por frente la vía judicial, ya que ni constituyente ni el legislador señala que sea necesario agotar la vía administrativa o que se debe recurrir por otra vía administrativa para restablecer el imperio de un derecho de rango constitucional, por lo que no cabe hacer tal distinción, siendo el recurso de protección la garantía escogida por la recurrente para el restablecer el imperio del derecho frente a la omisión ilegal y arbitraria que vulnera el derecho de igualdad ante la ley, máxime cuando la omisión es generada por la misma administración en detrimento de la recurrente, por la cautela y los derechos que tutela la acción constitucional incoada.

En ese sentido, resulta totalmente inadmisible que el servicio recurrido siga justificando la demora excesiva en que existen vías distintas a la acción cautelar, que obligarían al agotamiento de la vía administrativa, cuestión que ha sido superada, y con criterio firma por parte de la Excelentísima Corte Suprema en causa Rol N°Civil-81212-2021 de fecha 10 de noviembre de 2021, que cita en lo pertinente.

Agrega que es importante destacar y hacer especial énfasis que en los Estados democráticos en donde impera el derecho no puede haber espacio para la arbitrariedad en el ejercicio del poder público; ahora bien, la arbitrariedad, tal y como el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española indica, es la “voluntad no gobernada por la razón, sino por el apetito o capricho”; y precisamente para evitarla, nuestro Constituyente y Legislador ha tomado las previsiones de instituir la acción cautelar llamada recurso de protección en los casos que por actos u omisiones arbitrarios o ilegales se produzca la privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías señalados en el artículo 20 de la Constitución Política, por cuanto ello significa el quebrantamiento del derecho.

Argumenta que, en este sentido, la doctrina sostiene que la exigencia de un procedimiento administrativo reglado para la producción de un acto administrativo terminal tiene una consagración constitucional, y ello se puede apreciar en el artículo 7°, inciso primero, de la Constitución Política de la República, que señala que los actos de la administración serán producidos “en la forma que prescriba la ley”; así mismo el artículo 63 N°18 de la carta fundamental dispone que será materia de ley “las bases de los procedimientos que rijan los actos de la administración pública”. En definitiva, el procedimiento reglado tiende a asegurar que antes de la dictación de un acto administrativo final, la Administración cumpla con una serie de trámites y plazos impuestos por la propia Constitución y las leyes.

Añade que existen una serie de principios consagrados por la Ley N°19.880 sobre las bases de los procedimientos administrativos en el artículo 4°: principio de escrituración, gratuidad, celeridad, conclusivo, economía procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, abstención, no formalización, inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad; principios que se están desconociendo durante la tramitación de la petición administrativa de la recurrente, ya que el legislador fue enfático al establecer la obligación de cumplimiento de los plazos por parte de la administración, concretamente en el artículo 23 señalado que “Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administración en la tramitación de los asuntos, así como los interesados en los mismos”. Y seguidamente consagra en su artículo 27 “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final”; por lo que se puede apreciar un procedimiento reglado, todo ello con la finalidad de evitar la arbitrariedad o discrecionalidad en el ejercicio del poder público, por los órganos y servicios de la administración del Estado; entendiendo que no cabe distinguir el intérprete de la norma, en donde el legislador no lo hizo, y el hecho de que el servicio recurrido pretenda hacer ver que la resolución de estas peticiones administrativas en el tiempo se ajusta a una potestad discrecional y no a un plazo fatal no se ajusta al espíritu de la norma plasmada en ley que antecede.

En suma, sostiene que se puede concluir que el servicio recurrido debe tramitar las peticiones administrativas planteadas dentro del plazo previamente establecido por nuestro legislador, y solo excusarse en la salvedad señalada por la misma norma, siempre y cuando se verifique, y se motive para el caso particular tal implicancia, ya que no basta una excusa generalizada en la cantidad de solicitudes planteadas, que solo permite evidenciar el poco interés del servicio recurrido en adoptar medidas eficaces y reales que permitan dar respuesta a los administrados conforme a los principios y plazos de la ley, entendiendo que el fin último del Estado son las personas de acuerdo al principio de servicialidad, por lo que estas esperas ilegales y arbitrarias, pugnan finalmente con los derechos fundamentales de los administrados, y permitir tal situación, derivaría en un retroceso para un Estado de Derecho y para el ejercicio de los derechos fundamentales de los administrados.

Finalmente, señala que cabe recordar el mensaje de la ley de bases, respecto al establecimiento de un plazo del proceso administrativo: “[...] Por mucho que estén reguladas las etapas que lo componen, un procedimiento sin plazos, no funciona. En efecto, mediante los plazos se logra fijar un límite temporal a las distintas etapas o a los diferentes trámites por los que pasa un acto administrativo antes de surgir al mundo del derecho” [...] “El proyecto no busca alterar los procedimientos administrativos que constan con una regulación legal propia. Ellos seguirán sometidos a sus normas de procedimiento. Apunta, en consecuencia, a poner plazos a los procedimientos que no lo tienen”. Como se puede observar, el proyecto de esta ley buscaba solucionar justamente los problemas derivados de considerar que a la Administración no le afectan los plazos y que su incumplimiento únicamente genera responsabilidades administrativas. Entre otros aspectos, se ha de concluir que existe una imposibilidad material para continuar el procedimiento, y que la causa sobreviniente es el cumplimiento del plazo, razonable contexto en el que todo el actuar posterior de la Administración deviene en ineficaz por ilegalidad.

En consecuencia, solicita se acoja el recurso de protección por las razones antes expresadas.

2°.- Que, informa el abogado Fabián Espinoza Durán, en representación de la Dirección Regional de Ñuble del Servicio Nacional de Migraciones solicitando el rechazo del recurso por los fundamentos que señala.

Como antecedentes de hecho, indica que nombre reservado ingreso al país con fecha 23 de octubre de 2018, por vía aérea, mediante el Aeropuerto Internacional nombre reservado, en calidad de turista. Estando en el país, con fecha 10 de enero de 2019 solicita visa por primera vez, de la categoría temporaria por razones de embarazo, en calidad de titular. Con fecha 17 de mayo de 2019, se otorga visación de residencia temporaria a la extranjera, por el lapso de un año. Lo anterior, mediante Resolución Exenta N° 2.548 del Departamento de Extranjería y Migración de la Gobernación Provincial de Talagante. Dicho permiso, tuvo una vigencia entre los días 23 de mayo de 2019 y el 23 de mayo de 2020.

Luego, con fecha 24 de febrero de 2020, la extranjera solicita el beneficio de Permanencia Definitiva, en calidad de titular. Con fecha 7 de julio de 2022, se otorga a la extranjera, ahora recurrente, el beneficio de permanencia definitiva.

Posteriormente, con fecha 29 de agosto de 2022, la extranjera nombre reservado solicita el beneficio migratorio de nacionalización, tramite al cual se le asigna el id N°:54055043.

Expresa la recurrida que como se puede apreciar, con fecha 10 de abril de 2023, se le solicitan al extranjero documentos adicionales. Esto, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 31 de la Ley 19.880, ya que la solicitud original no reunía los antecedentes mínimos para ser resuelta por la autoridad, en particular la extranjera no acompañó Certificado de vigencia laboral o contrato de trabajo con fecha vigente para acreditar la actividad que desarrolla en Chile actualmente, motivo por el cual fueron solicitados los referidos antecedentes adicionales. Dichos antecedentes, fueron subsanados con fecha 17 de abril de 2023 y solo desde esta fecha la solicitud se encuentra en condiciones de ser analizada y, posteriormente, resuelta por la autoridad, por lo cual, solo desde este día se puede empezar a computar el plazo del artículo 27 de la Ley 19.880, respecto de su solicitud. Haciendo presente que, dicho plazo pertenece a la categoría de plazos no fatales, según reiterados fallos de la Excelentísima Corte Suprema.

Agrega que la tramitación de estilo para este tipo de solicitudes, sus plazos de tramitación son superiores a los 2 años, en consideración que, son varias las autoridades que intervienen en la concesión de una Carta de Nacionalización.

Añade que, la solicitud de la recurrente se encuentra en etapa de resolución, haciendo presente que, obtener la Carta de Nacionalización se trata de un procedimiento reglado, que consta de diversas etapas. Del estado actual de tramitación, en concreto, de la solicitud de marras, da cuenta el print de pantalla, tomado de la plataforma Registro Nacional de Extranjeros que exhibe.

Argumenta la recurrida que, atendido el mérito de los antecedentes, y encontrándose en tramitación la solicitud de la recurrente, cuenta con situación migratoria regular en el país, con cedula de identidad para extranjeros vigente. Además, considerando que, la nacionalización debe ser otorgada por el Presidente de la República, en decreto refrendado por el Ministro del Interior, en carácter discrecional, no se vislumbra que la omisión en el pronunciamiento del acto administrativo final genere vulneración, perturbación o amenaza al legítimo ejercicio de las garantías fundamentales de la recurrente.

Sostiene que en la tramitación de una solicitud de Carta de Nacionalización y su otorgamiento, intervienen distintos Organismos Públicos, a saber, el Servicio Nacional de Migraciones, la Policía e Investigaciones de Chile y el Ministerio del Interior, por lo que su otorgamiento escapa a las facultades de su Servicio, cumpliendo cada uno de los Organismos señalados una determinada función, siendo finalmente el Presidente de la República quien otorga o no la nacionalidad chilena, mediante decreto refrendado por el Ministro del Interior.

Que, en relación con todo lo anteriormente expuesto, dice que no puede obviar que la Cédula de Identidad para Extranjeros, acompañada por la recurrente se encuentra vigente, hasta el día 11 de julio de 2027, pudiendo desarrollar una vida plena en el país, ya que puede acreditar su identidad con dicho documento, para todo tipo de trámites. Lo anterior, por expreso mandato legal de los artículos 38 y 45 de la Ley 21.325, consideración que, una vez vencido dicho documento vigente, puede renovar su cedula de identidad, sin más trámite que acreditar la vigencia de su permanencia definitiva, a través de un certificado que, para estos efectos otorga la Policía de Investigaciones de Chile, a través del Departamento de Migraciones y Policía Internacional.

Manifiesta que la solicitud de nacionalización, presentada con fecha 7 de julio de 2022 y subsanada con fecha 17 de abril de 2023, si bien excede el plazo señalado en el artículo 27 de la Ley 19.880, la Excelentísima Corte Suprema, ha reiterado que dicho plazo no es fatal. Con lo cual, el solo hecho de la demora, no es suficiente para constituir, por sí mismo, una conculcación a la igualdad ante la Ley u alguna otra Garantía Constitucional, protegida con la Acción Constitucional de Protección. Máxime, cuando se trata de un procedimiento reglado y uniforme, en consideración a la importancia del beneficio solicitado, esto es, la Carta de Nacionalización.

Argumenta que la demora no se debe al arbitrio o mero capricho de la Institucionalidad Migratoria, entendiendo por tal, al conjunto de organismo que intervienen en la concesión del especial beneficio de la carta de nacionalización. El retardo se debe al aumento exponencial de este tipo de solicitudes, pasado de 2 mil a 3 mil solicitudes por año, en la década comprendida entre el 2010 al 2020, pasando a 10.000 el año 2021, a actuales 30 mil a 40 mil solicitudes por año, desde el 2022 en adelante. Aumento de casi un 1.700% que, para toda la institucionalidad fue imposible proveer y que contribuye, en parte, a la demora en resolver este tipo de solicitudes.

Luego de detallar los requisitos para el otorgamiento de la carta de nacionalización y las materias que les corresponden el Ministerio del Interior, recalca la labor del Servicio Nacional de Migraciones, en la tramitación de las solicitudes de carta de nacionalización, que termina con la remisión, mediante oficio, de la calificación favorable o desfavorable de la solicitud de carta de nacionalización analizada, junto con todos los demás antecedentes aportados, al Gabinete de la Subsecretaria del Interior.

En cuanto a la situación migratoria de la recurrente, el extranjero se encuentra, respecto a su situación migratoria en el país, totalmente regular, en atención a que es titular de Residencia Definitiva en el País, manteniendo la situación migratoria regular en el territorio nacional, pudiendo hacer ingreso y egreso del país sin limitaciones y transitar libremente por éste, como lo indica el artículo 38 de la Ley 21.325.

En cuanto al tiempo de tramitación de la solicitud, hace presente que en lo que respecta a las solicitudes de nacionalización, de 2 mil a 3 mil solicitudes por año, que se sometían a tramitación de la autoridad migratoria, en la década comprendida entre el 2010 al 2020, presenta un aumento exponencial e imprevisto de 10.000 solicitudes el año 2021, a actuales 30 mil a 40 mil solicitudes por año, desde el 2022 en adelante. Lo anterior, significó un retraso considerable e irresistible para la autoridad migratoria que, como se expondrá, ha sido reconocido por sentencias ejecutoriadas como un caso fortuito que excusa la dilación de las solicitudes de naturaleza migratoria, sin que ello, por sí solo, implique vulneración de derechos fundamentales de los extranjeros, al mantener residencia regular en el país y contar con documentación a su disposición para acreditar dicha condición en el país.

Posteriormente la recurrida cita jurisprudencia respecto de demoras en resolver solicitudes de nacionalización, argumentado que la demora del Servicio Nacional de Migraciones se debe a la tramitación de un procedimiento reglado, que consta de diversas etapas, y que dicha tramitación no ha vulnerado los derechos denunciados por el recurrente ni aún en grado de amenaza, criterio reiterado, recientemente, por la Excma. Corte Suprema, en fallos Rol 41.222-2024; y en fallos Roles 53.742-2024 y 53.745- 2024, ambos de fecha 13 de noviembre de 2024.

En consecuencia, solicita se rechace el recurso de protección.

3°.- Que, informa la abogada Alejandra Salinas Silva, en representación del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, solicitando el rechazo del recurso por las razones que expresa. dichos antecedentes, fueron subsanados con fecha 17 de abril de 2023 y solo desde esta fecha, la solicitud se encuentra en condiciones de ser analizada y, posteriormente, resuelta por la autoridad. Por lo cual, solo desde este día se puede empezar a computar el plazo del artículo 27 de la Ley 19.880, respecto de su solicitud. Haciendo presente que, dicho plazo pertenece a la categoría de plazos no fatales, según reiterados fallos de la Excelentísima Corte Suprema.

Señala que el otorgamiento de cartas de nacionalización a personas extranjeras se efectúa por decreto expedido con la sola firma de la autoridad superior de este Ministerio, a través del ejercicio de una facultad expresamente contemplada en la ley. Lo anterior, según lo dispuesto en los artículos 84 de la ley N° 21.325; 1° y 2° del decreto supremo N° 5.142, de 1960, del entonces Ministerio del Interior; y 1, apartado IV, N° 4, de la ley N° 16.436, en virtud de los cuales se otorga al Ministerio del Interior y Seguridad Pública la facultad de conceder cartas de nacionalización, deponiéndola en términos potenciales, al indicarse que “podrá” otorgarse esta concesión a quienes cumplan los requisitos allí señalados.

Por su parte, el artículo 157, N°8, de la ley N°21.325, dispone que corresponde al Servicio Nacional de Migraciones tramitar las solicitudes de carta de nacionalización para su posterior resolución por parte de este Ministerio. Ello, en la práctica, implica que es dicho Servicio quien recibe tales solicitudes, a fin de revisar su admisibilidad, tramitarlas y ordenar su pago -aspecto último que se desprende de lo dispuesto en el artículo 12 del decreto supremo N° 5.142, de 1960, del entonces Ministerio del Interior, en concordancia con lo establecido en el artículo 178 de la ley N° 21.325- para luego proponer su resolución a la autoridad superior de este Ministerio, la cual concederá o rechazará la petición a través de la dictación del respectivo decreto exento.

Precisado lo anterior, y en relación con el caso de autos, indica que es posible informar que la solicitud de otorgamiento de carta de nacionalización de la parte recurrente se encuentra, actualmente, en tramitación ante el Servicio Nacional de Migraciones, lo cual, tal como se indicó anteriormente, es una etapa previa a la entrega de los antecedentes a esta Cartera de Estado para su posterior resolución, de conformidad con el procedimiento y competencias definidas explícitamente en la ley. Sin perjuicio de lo anterior, y habiéndose informado sobre el fondo del asunto, su parte considera que la acción de protección de autos no solo debe ser rechazada totalmente, sino que, además, procede la expresa condena en costas para la parte recurrente, por cuanto, en el fondo, no existen motivos plausibles para litigar, según los argumentos que se expone.

Dice que, en primer lugar, es necesario señalar que las solicitudes de otorgamiento de carta de nacionalización son sometidas a un exhaustivo análisis, lo cual, en ocasiones, significa una tramitación más extensa que la esperada por las personas que las realizan. Cabe hacer presente que el referido análisis se encuentra plenamente justificado, dada la importancia, tanto jurídica como práctica, que implica otorgar una carta de nacionalización a una persona extranjera. En segundo lugar, cabe recordar que las solicitudes de otorgamiento de carta de nacionalización constituyen un ejercicio del derecho a petición consagrado en el artículo 19, N°14 de la Constitución Política de la República. Lo anterior significa que este tipo de solicitudes son requerimientos de interés privado que se efectúan a la autoridad competente, quien no se encuentra obligada a aceptarlos, sino que únicamente accederá a ellos siempre que se cumplan los requisitos y estándares que, al respecto, se han establecido para tales fines, de acuerdo con sus procesos de revisión y ponderación internos.

En ese contexto, expresa que es útil precisar, a modo ejemplar, que solo entre enero y marzo de 2024 se han presentado -en promedio- 3.400 solicitudes mensuales de otorgamiento de cartas de nacionalización. Sin embargo, dicha cifra debe contextualizarse en el total de solicitudes relacionadas con nacionalizaciones que, anualmente, se han ingresado en los últimos años: el 2021, se contabilizaron más de 10.000; el 2022, más de 30.000; y el 2023, más de 40.000. De ahí que corresponda desechar de plano cualquier alegación que pretenda calificar como arbitraria la no dictación de un acto administrativo terminal respecto de la solicitud de la parte recurrente, toda vez aquello no es producto de un mero capricho, sino de la verificación de un procedimiento reglado, cuya aplicación se ha visto exponencialmente incrementada en los últimos años.

Por lo demás, y en relación con una supuesta ilegalidad relacionada con la no dictación del acto administrativo terminal en comento dentro de un determinado plazo, cabe señalar que, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia tanto de la Excma. Corte Suprema como de la Contraloría General de la República, el plazo máximo de 6 meses que el artículo 27 de la ley N° 19.880 establece para todo procedimiento administrativo no constituye un plazo fatal, por lo que su vencimiento no implica la caducidad ni invalidación del acto respectivo, tal como ambos organismos han razonado, en su sentencia Rol N° 115.064-2022 -la cual ha sido respaldada reiteradamente por dicha Excma. Corte, a modo ejemplar, en Roles N° 252.117-2023, 190.711-2023, 182.755-2023, 147.371-2023 y 149.658-2023, entre otros- y en sus dictámenes N° 45.312, de 2013; N° 7.626, de 2014; y N° E170.194, de 2021, entre otros, respectivamente. A mayor abundamiento, dicha Excma. Corte, mediante la sentencia Rol N°115.064-2022, ha concluido que este tipo de procedimientos migratorios son reglados y constan de diversas etapas, por lo que la sola demora en la tramitación de las solicitudes respectivas no permite apreciar alguna vulneración en los derechos que la Constitución Política de la República garantiza a las personas, ni aún en grado de amenaza, razonamiento que ha sido confirmado recientemente mediante sentencia Rol N°38.231-2023, de esa Excma. Corte. Por lo mismo, y al no verificarse una omisión ilegal ni arbitraria en el caso concreto, la acción de protección de autos no puede prosperar.

Agrega la recurrida que, incluso cuando se pudiese considerar que se está ante una omisión arbitraria o ilegal en el caso concreto, corresponde recordar que las hipótesis normativas de procedencia de la acción de protección se encuentran taxativamente señaladas en el artículo 20 de la Constitución Política de la República. En ese contexto, es la parte recurrente quien no solo debe probar la existencia de una acción u omisión arbitraria o ilegal, sino, además, que aquello le significa una privación, perturbación o amenaza de alguno de los derechos o garantías a que se refiere el referido artículo, para efectos de que su acción de protección sea admisible y, eventualmente, acogida. De ahí que sea manifiestamente improcedente que la parte recurrente considere que el solo hecho de que su solicitud de otorgamiento de carta de nacionalización no se encuentre resuelta es, por sí mismo, una circunstancia que implica una vulneración de derechos fundamentales. Por el contrario, la parte recurrente debe explicar por qué, en este caso, la no dictación del acto administrativo terminal es ilegal o arbitraria, además de señalar expresamente cuál o cuáles derechos o garantías tuteladas se encontrarían privadas, perturbadas o amenazadas por esa circunstancia y la relación de causalidad entre la supuesta omisión antijurídica y el agravio a dichos derechos o garantías, tal como acertadamente razona la Excma. Corte Suprema en el considerando primero de su sentencia Rol 10.494-2023.

Por lo mismo, argumenta que no sería procedente -a modo ejemplar-, que la parte recurrente alegue vulneración de sus garantías constitucionales de integridad psíquica o igualdad ante la ley, sin aportar evidencia suficiente que permita apreciar que efectivamente se ha afectado su integridad, o cómo esta parte habría actuado de una manera distinta ante uno o más situaciones de hecho similares, todo lo cual, por cierto, no podría entenderse cumplido a través de meras alegaciones genéricas sin respaldo alguno.

Además, dice que se debe recordar que el solo hecho de solicitar el otorgamiento de carta de nacionalización significa que la persona extranjera se encuentra en situación migratoria regular, sin órdenes de abandono o expulsiones pendientes, y con permanencia definitiva vigente en nuestro país, lo que se traduce en que puede ejercer sus derechos sin limitación alguna. De ahí que sea improcedente afirmar que una eventual demora en la tramitación de su solicitud sea lesiva de derechos, razonamiento que ha sido confirmado por la Excma. Corte Suprema en numerosas sentencias, tales como en los Roles N° 14.784-2024 y 149.658-2023, entre otras. Lo anterior es relevante, toda vez que, por esta vía jurisdiccional, de naturaleza cautelar y de emergencia, no es pertinente declarar derechos nuevos ni tutelar meras expectativas, como aquellas relacionadas con la resolución de solicitudes migratorias presentadas a la autoridad, por cuanto aquello desnaturaliza la finalidad de la acción de protección. Por ello, si la arbitrariedad o ilegalidad no son manifiestas, o si, en caso de serlo, no implican una privación, perturbación o amenaza ostensible de algún derecho o garantía de aquellas tutelables por esta vía, la acción de protección no puede prosperar.

Teniendo ello presente, concluye que cabe señalar que la acción de autos no satisface ninguno de los requisitos expuestos precedentemente: la parte recurrente no ha aportado antecedentes suficientes que permitan apreciar que este Ministerio ha incurrido en actos u omisiones manifiestamente arbitrarias o ilegales que priven, perturben o amenacen ostensiblemente sus derechos o garantías tutelables por esta vía, por lo que la discusión del asunto de autos excede con creces las materias que deben ser conocidas en esta sede, razón por la cual la acción de protección que nos ocupa no puede prosperar.

Para finalizar, sostiene que esta Corte debe tener presente que, el acoger acciones de protección como la de la especie, implica una afectación a la garantía de igualdad ante la ley, al poner en una situación favorable a la parte recurrente sin que exista una razón aparente que la justifique, en desmedro de las personas extranjeras que efectúan sus solicitudes de otorgamiento de carta de nacionalización por la vía regular, sin activar mecanismos judiciales, e incluso con una fecha anterior a la parte recurrente, y que aún no cuentan con una respuesta de tal solicitud. Lo anterior, además, atenta directamente contra la propia naturaleza de la acción de protección, al no ser el medio idóneo para obtener la aceleración en la tramitación de este tipo de procedimientos - razonamiento que, asimismo, ha sido respaldado por la Excma. Corte Suprema, a modo ejemplar, en sentencias Roles N° 32.598-2022 y 38.220-2023, entre otras-.

Por lo demás, señala que cabe recordar que no procede instrumentalizar un requerimiento de otorgamiento de carta de nacionalización mediante una acción de protección, al corresponder su otorgamiento única y exclusivamente al Presidente de la República, por medio del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, razonamiento que, asimismo, ha sido confirmado por la Excma. Corte Suprema, en sentencias Roles N° 32.598-2022 y 52.030-2023, entre otras. Esto, por cuanto el otorgamiento de cartas de nacionalización es, por su naturaleza jurídica, una concesión que otorga el Estado de Chile por una gracia, en razón del mérito de quien la solicita, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa vigente, y siempre que la autoridad facultada para ello así lo estime pertinente, toda vez que el Decreto Supremo N° 5.142, de 1960, del entonces Ministerio del Interior, indica los requisitos mínimos para solicitar la carta de nacionalización, así como el procedimiento que debe seguirse para resolver dicha solicitud, pero no contiene artículo alguno que altere la naturaleza de concesión potencial de su otorgamiento, siendo entonces evidente que se trata de una facultad y no de una obligación, debiendo, en todo caso, respetarse los impedimentos establecidos en el artículo 86 de la ley N°21.325.

Así las cosas, concluye que queda de manifiesto que con la interposición de estas acciones solo se desvirtúa este remedio constitucional, distrayéndose indebidamente a la judicatura y al personal de la Administración del Estado que debe abocarse al conocimiento e información de causas como la de la especie.

Por todo lo anterior, a juicio de la recurrida, corresponde que la parte recurrente sea condenada en costas, al no poseer motivos plausibles para litigar.

4°.- Que, en atención a que esta Corte solicitó que la recurrida, Ministerio del Interior y Seguridad Pública, aclarara si el informe evacuado se hizo también en representación de la Subsecretaría del Interior, a folio 11, evacúa informe la abogada Alejandra Salinas Silva, también en representación de la Subsecretaría del Interior, indicando que a la fecha de esta presentación no han variado los antecedentes informados con fecha 14 de marzo de 2025, por lo cual, por razones de economía procesal, viene en ratificar lo obrado, solicitando a esta Corte tener por reproducido dicho informe, así como los argumentos allí vertidos para rechazar la acción de protección de autos, con expresa condena en costas.

5°.- Que, para analizar el asunto planteado por la presente vía, resulta conveniente consignar que el recurso de Protección de Garantías Constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que priva, o amenace ese atributo.

6°.- Que, es requisito indispensable de la acción de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quién incurre en él, y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el examen y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto.

7°.- Que, cabe reflexionar, a la luz de lo recién expuesto, que esta acción de cautela de derechos constitucionales constituye una vía destinada a dar protección respecto de garantías cuya existencia se encuentre indubitada.

8°.- Que, a fin de resolver la presente acción constitucional, cabe destacar que el recurrente, en síntesis sostiene que la omisión arbitraria e ilegal del recurrido consiste en el excesivo tiempo de tramitación en dar respuesta a la solicitud de nacionalización realizada por el solicitante, ya que a la fecha han transcurrido 2 años, 4 meses y 24 días desde realizada la petición, en tanto que la parte recurrida sostiene -para justificar su demora- que la solicitud de otorgamiento de carta de nacionalización de la parte recurrente se encuentra, actualmente, en tramitación ante el Servicio Nacional de Migraciones, lo cual, es una etapa previa a la entrega de los antecedentes a esa Cartera de Estado para su posterior resolución, agregando, en síntesis, que es necesario señalar que las solicitudes de otorgamiento de carta de nacionalización son sometidas a un exhaustivo análisis, lo cual, en ocasiones, significa una tramitación más extensa que la esperada por las personas que las realizan, debiéndose desechar de plano cualquier alegación que pretenda calificar como arbitraria la no dictación de un acto administrativo terminal respecto de la solicitud de la parte recurrente, toda vez aquello no es producto de un mero capricho, sino de la verificación de un procedimiento reglado, cuya aplicación se ha visto exponencialmente incrementada en los últimos años. También señala los plazos de tramitación para este tipo de solicitudes son superiores a los 2 años, en consideración que, son varias las autoridades que intervienen en la concesión de una carta de nacionalización.

9°.- Que, de acuerdo a lo recientemente relatado, aparece como llamativa la forma y demora del Servicio de Nacional de Migraciones en tramitar la solicitud del afectado, en consideración a que -según lo relatado por la recurrente- una vez efectuada la primera solicitud el 29 de agosto de 2022, el Servicio recurrido haya esperado recién hasta el 11 de junio de 2024 para notificar la orden de pago de derechos del beneficio migratorio al recurrente, y luego de verificado el pago, la recurrida diga que se debe pasar a una etapa previa para resolver la solicitud sin respuesta hasta el día de hoy; o incluso, aun cuando -según relata la propia recurrida Servicio Nacional de Migraciones- con fecha 10 de abril de 2023 le haya solicitado al extranjero documentos adicionales, los que fueron subsanados por el recurrente con fecha 17 de abril de 2023, hayan transcurrido más de 2 años 7 meses desde la presentación de la petición hasta la fecha de esta sentencia.

10°.- Que, en relación a la demora del Servicio de Nacional de Migraciones, si bien es cierto que la E. Corte Suprema ha señalado que el plazo de seis meses del artículo 27 de la ley 19.880 no es fatal, ha dicho igualmente que “debe interpretarse la norma en el sentido que obliga a la Administración a pronunciarse o concluir un procedimiento en un plazo razonable. En este sentido, el Servicio Nacional de Migraciones debe pronunciarse en un plazo razonable a fin de evitar mantener en la incertidumbre a los peticionarios”. (Considerando Décimo del fallo rol 251682-2023 de 20 de marzo de 2024).

11°.- Que, en este sentido también ha sostenido el Máximo Tribunal que “aun cuando el término del artículo 27 ya citado se aplica con matices a la Administración por cuanto no basta para la ineficacia del procedimiento su sólo transcurso, sino también un análisis adicional de razonabilidad o justificación del exceso, ello no puede significar que el administrado quede entregado al arbitrio del órgano en cuanto a la duración del proceso. Dicho de otro modo, el cumplimiento del señalado término de seis meses, si bien no será suficiente por sí sólo para determinar una pérdida de eficacia del procedimiento, marca un hito a partir del cual podrá examinarse la razonabilidad y justificación de su extensión temporal, a la luz de los principios que deben regir la actuación administrativa, obligatorios para la Administración y que, además, tienen expresa consagración legislativa, según ya se expuso”. (Corte Suprema Rol N° 137685-2022, de 28 de febrero de 2023).

12°.- Que, en el caso en estudio, aun cuando es entendible que el Servicio Nacional de Migraciones pueda tener una demora en resolver, atendida la carga y cantidad de solicitudes que llegan para su tramitación, no parece razonable que desde la fecha de presentación de la solicitud del recurrente hasta esta fecha haya transcurrido más del quíntuple del plazo legal, sin haber tenido resolución definitiva acerca de su solicitud, no existiendo tampoco en estos autos antecedentes que de alguna manera pudieran justificar la demora del Servicio antes señalada.

Tal demora no puede en ningún caso ser considerada como razonable, ya que el legislador estableció un plazo de seis meses para el término de los procedimientos administrativos, no siendo justificado llegar a más del quíntuple de dicho plazo, sin estar tampoco acreditada en estos antecedentes de forma específica y concreta una causal de caso fortuito o fuerza mayor como la indicada en el mismo precepto. Ello implica infringir el principio de celeridad y conclusivo del procedimiento administrativo, establecidos en los artículos 7° y 8° de la ley 19.880, así como la exigencia de razonabilidad de las decisiones de la Administración y la prohibición de abuso o exceso de potestades de la misma, según disponen los artículos 53 y 2° de la Ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

13°.- Que, adicionalmente, y sobre esta misma materia de nacionalización, en un reciente fallo del Máximo Tribunal se ha resuelto que “…para resolver el asunto en examen, se debe acudir a lo estatuido en la Ley N° 19.880. En este sentido resulta útil destacar el principio de celeridad, previsto en su artículo 7, conforme al cual la autoridad debe impulsar de oficio, en todos sus trámites, el procedimiento administrativo, debiendo actuar por propia iniciativa, haciendo expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión. Lo anterior resulta congruente con el principio conclusivo, consagrado en el artículo 8, que determina la necesidad de término del procedimiento con un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo, así como con el principio de economía procedimental, del artículo 9, que manda a la Administración responder con eficacia, evitando trámites dilatorios. Por último, el artículo 14 define el principio de inexcusabilidad señalando que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación”, concluyendo en definitiva que “de acuerdo a lo informado por el recurrido, queda en evidencia el incumplimiento de la normativa que regula la actividad de la Administración, toda vez que la autoridad respectiva ha desconocido la aplicación de los principios de celeridad, conclusivo, de economía procedimental e inexcusabilidad, en tanto ha dilatado la decisión respecto de la solicitud de nacionalización, excediendo el plazo establecido en el artículo 27 de la mencionada Ley N° 19.880 (SCS Rol N° 24.827-2020)”. (E. Corte Suprema, Rol Nº 17605-2024, de 5/06/2024, considerandos Segundo y Tercero).

14°.- Que, según todo lo ya analizado, es posible concluir que la demora o dilación del Servicio Nacional de Migraciones es injustificada o irrazonable, afectando el legítimo derecho constitucional del recurrente para obtener una respuesta a su solicitud, y por ende, su igualdad ante la ley establecida en el artículo 19° N°2 de la Carta Fundamental, en tanto importa una discriminación en contra del recurrente en relación con el trato dispensado a otros interesados que, en situación jurídica equivalente, han podido tramitar debidamente sus solicitudes, obteniendo dentro de un plazo razonable una respuesta formal, en la que se contengan los fundamentos conforme a las cuales la autoridad ha adoptado la decisión terminal pertinente.

15°.- Que, como consecuencia de todo lo señalado precedentemente, la presente acción constitucional necesariamente deberá ser acogida, debiendo la autoridad recurrida emitir su decisión dentro de un plazo razonable, como se indicará en lo resolutivo.

Por estas consideraciones y atendido, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del recurso de protección, se acoge, sin costas, el recurso de protección interpuesto por el abogado Pablo Daniel Peñaloza Parra, en favor de doña nombre reservado, en contra del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, de la Subsecretaría del Interior y del Servicio Nacional de Migraciones, sólo en cuanto se dispone que la autoridad recurrida deberá emitir el pronunciamiento que en derecho corresponda respecto de la solicitud de nacionalización presentada ante ella por la parte recurrente dentro del plazo de noventa días corridos contados desde la notificación de esta sentencia.

Notifíquese.

En su oportunidad, dese cumplimiento al numeral 14 del Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del Recurso de Protección, regístrese y, hecho, archívese.

Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Fabián Huepe Artigas.

No firma la señora nombre reservado, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo, por haber cesado en el cargo de Ministra suplente.

Rol N°65–2025 PROTECCIÓN.