MUNICIPALIDAD DE YUNGAY con CONTRALORIA REGIONAL DE ÑUBLE

Chillán, dos de julio de dos mil diecinueve.

Visto:

1°.- Comparece el abogado Manuel Córdova Salinas, en representación de la Municipalidad de Yungay y su Dirección de Educación Municipal, quien interpone recurso de protección en contra de la Contraloría Regional de Ñuble, representado por su Contralor Regional subrogante don Cristian Sandoval Moris.

Señala que su representada desvinculó a los siguientes profesores: A) nombre reservado; B) nombre reservado, y, C) nombre reservado, a quienes se le avisó con la debida antelación, señalándoseles las razones que se tomaron en consideración para no ser contratados para el año 2019. Añade que los funcionarios estaban contratados conforme a las normas del Código del Trabajo.

Agrega que los profesores desvinculados reclamaron ante la Contraloría Regional de Ñuble, acogiéndose el reclamo y ordenando su reincorporación porque no estaba debidamente fundamentado el término de la relación laboral, frente a lo cual su representada pidió reconsideración de lo resuelto fundándolo en que la razón del término de la relación laboral es el término del plazo del contrato y la no renovación porque no existen horas aulas para los desvinculados, lo que se genera por la baja matrícula y baja asistencia de los alumnos a las escuelas. En la solicitud de reconsideración, agregaron nuevos antecedentes que no se incluyeron en la primera comunicación, no porque no existieren sino que porque afectarían directamente al funcionario en sus próximas contrataciones.

Refiere que su representada con fecha 6 de mayo fue notificada del rechazo de la solicitud de reconsideración no obstante los nuevos antecedentes entregados complementarios de los anteriores y que justifican aún más la desvinculación.

De acuerdo a los hechos relatados estima que la recurrida a través de los oficios Nos.1.047 y 1.048 ambos de fecha 03 de Mayo de 2019, y el oficio No. 1.170 de fecha 14 de Mayo de 2019, atenta contra lo establecido en el artículo 7 de la Constitución Política de la República de Chile, toda vez que pretenden resolver un conflicto cuya resolución debe ser de lato conocimiento y en un procedimiento donde las partes queden sometidas a un debido proceso. Asimismo estima vulnerada las garantías contempladas en el artículo 19 N°s 24, 2 y 3, de la Constitución Política de la República de Chile, por las razones que señala en el libelo.

Finalmente, pide se tenga por interpuesto recurso de protección, declararlo admisible y en definitiva previos los trámites procesales correspondientes, acogerlo en todas sus partes, declarando que los actos administrativos del señor contralor recurrido don nombre reservado, subrogante, manifestados mediante dictámenes u oficios números 1.048 y 1047 ambos de fecha 03 de Mayo y 1170 de fecha 14 Mayo, todos del año 2019 que se acompañan, notificados a la I. Municipalidad de Yungay son arbitrarios e ilegales y que deben dejarse sin efecto y mantener afirme el término de los contratos a plazo fijo de los profesores don nombre reservado, don nombre reservado y nombre reservado, con costas.

2°.- Que informando el presente recurso el Contralo Regional de Ñuble, don nombre reservado, refiere que con fecha 12 de diciembre de 2018, el señor nombre reservado, realizó una presentación ante esta Contraloría Regional reclamando de la decisión adoptada por el mencionado municipio en orden a no renovar su designación a contrata para el año escolar 2019 y a su vez, similares reclamaciones presentaron, el día 14 de diciembre de 2018, los señores nombre reservado y nombre reservado.

Señala que posteriormente se requirió informe a la entidad edilicia, la cual manifestó que decidió no renovar las designaciones a contrata de los docentes debido a que no se contaba con disponibilidad de horas para ellos y, además, porque fueron mal evaluados.

Luego, mediante los oficios N°s 484, 485 –ambos de 25 de febrero de 2019–, y 605 –de fecha 12 de marzo de 2019–, se acogieron los reclamos referidos, por cuanto de los antecedentes tenidos a la vista, se pudo advertir que los funcionarios en comento desempeñaron en la referida repartición comunal mediante diversas designaciones a contrata que, en su conjunto, totalizaron más de dos renovaciones anuales, y que los decretos alcaldicios que dispusieron la no renovación de sus respectivos nombramientos no detallaron en qué consistían los supuestos excesos de horas que se indicaba, ni el motivo por el cual se optó por no prorrogar la designaciones de los señores nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, y no la de otros profesionales de la educación que podrían haberse encontrado en similares condiciones. Por ello, la informante concluyó que la referida municipalidad debía disponer la renovación del vínculo con los recurrentes para todo el año escolar 2019, en los mismos términos de sus últimas contrataciones.

Posteriormente, la Directora de Administración de Educación Municipal de Yungay solicitó la reconsideración de los referidos documentos. En virtud de ella, los oficios N°s 1.047, 1.048 –ambos de fecha 3 de mayo de 2019–, y 1.170, de 14 de mayo de 2019, de la Contraloría Regional, desestimaron las solicitudes de reconsideración de sus símiles N°s 484, 485 y 605, de 2019, fundado en que los decretos alcaldicios no consignaron ningún fundamento relacionado con un supuesto mal desempeño de los docentes; y, además, la supuesta falta de horas esgrimida en tales actos administrativos no permitía explicar la decisión de optar por no prorrogar las designaciones de los recurrentes y no la de otros profesionales de la educación que podrían haberse encontrado en las mismas condiciones que aquéllos.

Luego, alega la extemporaneidad del recurso, fundado en que el recurso interpuesto contra el actuar de la Contraloría Regional de Ñuble, presentado el día 27 de mayo de 2019, es inoportuno, ya que el plazo de 30 días corridos para la interposición de la acción debe contarse desde la emisión de los oficios N°s 484, 485 –ambos de 25 de febrero de 2019–, y 605 –de fecha 12 de marzo de 2019–, que acogieron los reclamos presentados por los señores nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado respectivamente. Añade que entenderlo de otro modo significaría permitir a la actora construir artificiosamente un plazo para recurrir de protección, pues les bastaría con solicitar en cualquier tiempo la reconsideración de un oficio para recurrir indirectamente contra éste por la vía de la protección.

Por otro lado, expone que no se advierte de qué manera la emisión de los oficios N°s 1.047, 1.048 y 1.170, todos de 2019, habrían adolecido de ilegalidad, toda vez que de conformidad a lo dispuesto en los artículos 98 y 99 de la Constitución Política de la República; 51 y 52 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades; 5°, 6° y 9° de la ley Nº 10.336; ley 18.883, que Aprueba Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales; y la resolución N° 1.002 de 2011, que establece la Organización y Atribuciones de las Contralorías Regionales; esta Entidad de Control ha emitido las referidas actuaciones recurridas de acuerdo a la habilitación que las normas constitucionales, legales y reglamentarias citadas le han otorgado; con estricto apego y respeto al referido ordenamiento jurídico. Además, las conclusiones de tales actos administrativos no se derivan de un mero capricho o arbitrio, sino que constituyen el resultado de un estudio acabado de los antecedentes en torno a la situación planteada, de la interpretación de la normativa vigente sobre la materia y en el ejercicio de una actuación legítima del Organismo Contralor llevada a cabo en uso de sus facultades y dentro del marco jurídico que reglamenta sus atribuciones, dando lugar a pronunciamientos motivados en derecho por parte de este Órgano de Control.

Luego refiere sobre el principio de la confianza legítima, su fundamento legal y evolución en su aplicación en el derecho administrativo chileno, pues, la recurrente pretende cuestionar la jurisprudencia administrativa relativa al principio de confianza legítima, transcribiendo el fallo de 5 de diciembre de 2016, en causa rol N° 47.588-2016 y la causa rol N° 36.491-2015, concluyendo que no se puede desconocer que una práctica administrativa puede –y de hecho genera– la confianza de que se actuará de igual manera en situaciones semejantes, no resultando justo que la Administración pueda cambiar su práctica de forma sorpresiva. Y a fin de dar protección a la confianza legítima, derivan ciertos deberes para la Administración, como son los de tener una actuación coherente, previsible, que el cambio de conducta sea anunciado y anticipado, y se encuentre ajustado a derecho y debidamente fundado.

Así, el principio en estudio ha ido extendiendo su campo de aplicación a diversas materias tal como ha acontecido en nuestro país, en el que siendo aplicado tradicionalmente como límite a la potestad invalidatoria, hoy ha sido ampliado a materias como la renovación de contratas.

Sobre la aplicación del principio de confianza legítima en materia de docentes designados a contrata, como cuestión previa señala que, es importante aclarar que los señores nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, fueron contratados por la Municipalidad de Yungay con arreglo a las disposiciones contenidas en la ley N° 19.070, que aprueba Estatuto de los Profesionales de la Educación, y no por las normas del Código del Trabajo, como erróneamente lo afirma en su libelo el recurrente.

Precisado lo anterior, luego de citar el artículo 25, inciso primero, de la ley N° 19.070 y referirse a los decretos del órgano contralor que indica en el libelo, sostiene que en virtud de ello, que cuando se haya generado en el docente la confianza legítima de que será prorrogada o renovada su designación como contratado, el decreto alcaldicio que materialice la no renovación del vínculo, o resuelva prorrogarlo por un lapso menor a un año, deberá dictarse y notificarse con treinta días de anticipación al inicio del año escolar de que se trate, acorde con el concepto que otorga el artículo 9° de la ley N° 19.070 –lo que resulta armónico, por lo demás, con el Código del Trabajo, aplicable supletoriamente en la materia de conformidad con el artículo 71 de la mencionada ley–, conteniendo, asimismo, el raciocinio invocado, en los términos previamente descritos, tal como lo ha indicado el dictamen N° 92.267, de 2016.

En efecto, cuando un docente es designado a contrata hasta el 28 o 29 de febrero del año escolar respectivo y luego es prorrogado anual y sucesivamente, la realidad demuestra que esos servicios se han requerido de manera permanente y continua, lo que desnaturaliza el carácter transitorio de las contratas, y el caso que origina esta acción cautelar es uno de ellos.

En este contexto, resulta necesario destacar que, en la especie, los aludidos educadores se han desempeñado en la dotación docente de la referida repartición comunal, mediante diversas designaciones a contrata, por periodos que totalizan más de dos renovaciones anuales, disponiéndose sus últimas vinculaciones hasta el día 28 de febrero de 2019, por lo que a su respecto se ha generado la confianza legítima de que sus últimas designaciones se extenderían por todo el año 2019.

Sobre la motivación del acto administrativo que determina la no renovación de una contrata, su renovación en condiciones distintas o que pone término anticipado a la misma, indica que el inciso segundo del artículo 11 de la ley N° 19.880 preceptúa que “Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares”, lo que guarda concordancia con lo previsto en el inciso primero del artículo 16, que dispone “El procedimiento administrativo se realizará con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en él”, y en el inciso cuarto del artículo 41 del mismo texto legal que establece “Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada”.

En ese sentido, añade que en el caso de que se trata, la Municipalidad de Yungay emitió sus decretos alcaldicios N°s 2.786, 2.787 y 2.788 todos de 2018, disponiendo la no renovación de la contrata de nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado respectivamente, para el año escolar 2019, señalando como argumento para fundamentar la medida que “las nuevas condiciones de dotación docente que obligan a reducir las horas contratadas”.

Al respecto, la Entidad Regional, en una primera oportunidad, mediante los oficios N°s 484, 485 y 605, de 2019 y en una segunda a través de los oficios N°s 1.047, 1.048 y 1.170, de la misma anualidad, señaló que la decisión de la Municipalidad de Yungay no se encontraba debidamente fundamentada, toda vez que en los decretos alcaldicios que dispusieron la no renovación de las contratas, no se detallaba en qué consistía el supuesto de exceso de horas que se indicaba y tampoco se lograba advertir en ellos la razón por la que se decidió no prorrogar la designaciones de los señores nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado y no la de otros profesionales de la educación que se podrían encontrar en las mismas condiciones de aquéllos.

Agrega que lo objetado en la especie no fue la no renovación de la designación a contrata de los docentes, sino más bien que el decreto que contenía dicha determinación –al fundarse sólo en una mera referencia formal, que además en ningún caso fue acreditada– incumplió la exigencia de motivación contemplada en nuestro ordenamiento legal.

Respecto a los derechos constitucionales supuestamente vulnerados, señala que la recurrente no ha acreditado la existencia de diferencias arbitrarias que lesionen su derecho a la igualdad ante la ley, principio que ha sido estrictamente respetado por ese Órgano Fiscalizador, toda vez que en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, se ha limitado a aplicar la normativa existente en la materia en los mismos términos que lo ha hecho respecto de otros funcionarios que se han encontrado en similar situación en materia de renovación de contratas, razón por la que mal podría suponerse que dicho pronunciamiento haya significado dar a los aludidos docentes un tratamiento discriminatorio que haya quebrantado la garantía de que se trata.

A mayor abundamiento, si esta Entidad de Control no hubiera aplicado la jurisprudencia administrativa existente en la materia –en los mismos términos, respecto de otros funcionarios que se han encontrado en similar situación– dicho pronunciamiento habría significado dar a los señores nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado y al aludido municipio, un tratamiento discriminatorio que habría quebrantado la garantía de que se trata.

En lo relativo al numeral 3° del artículo 19 de la Carta Fundamental no especifica el inciso al que se refiere, pero haciendo una referencia relativa a que esta Entidad de Control se ha transformado en un tribunal laboral, dicho precepto refiere del ámbito de acción del recurso de protección se limita a proteger el derecho a que nadie sea juzgado por comisiones especiales, lo que de ninguna manera ha realizado esta Contraloría Regional en la especie, por cuanto, como ya latamente se explicó en el presente informe, la emisión de los oficios impugnados se realizó en ejercicio de las facultades constitucionales y legales que, en materia estatutaria, ha conferido el ordenamiento jurídico a esta Entidad de Fiscalización.

Y en lo relativo, al Derecho contemplado en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República, si bien éste reconoce a todas las personas "el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorpórales", para contar con la protección constitucional es preciso que el derecho reclamado ingrese válidamente al patrimonio del afectado, lo que no se aprecia en la especie En efecto, no resulta atendible que la actora alegue la privación de un derecho de propiedad sobre bienes muebles o inmuebles cuyo dominio, en su opinión, le pertenecería, dado que, en este caso, se trata de remuneraciones de las cuales se han visto privados los señores nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, como consecuencia del proceder de la entidad comunal.

Así, no se puede entender que la actividad de esta Contraloría Regional haya afectado el derecho de propiedad del municipio, ya que éste nunca ha podido ejercer dominio sobre sumas de dinero correspondientes a remuneraciones de terceros, siendo oportuno considerar que el recurso de protección ha sido concebido para cautelar el legítimo ejercicio del derecho de propiedad, por lo que quien carece de un título válido no puede ejercer ni reclamar legalmente lo que no le pertenece.

En consecuencia, a juicio de este organismo no se advierte cómo la conducta de esta Sede Regional, realizada dentro de las atribuciones que constitucional y legalmente le competen, podría haber vulnerado el derecho de propiedad de la Municipalidad de Yungay.

3°.- Que, para analizar el asunto planteado por la presente vía, resulta conveniente consignar, que el recurso de Protección de Garantías Constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye, jurídicamente, una acción, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que priva, o amenace ese atributo.

4°.- Que, como se desprende de lo señalado precedentemente, es requisito indispensable de la acción de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quién incurre en él, y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el examen y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto.

5°.- Que, cabe reflexionar, a la luz de lo recién expuesto, que esta acción de cautela de derechos constitucionales constituye una vía destinada a dar protección respecto de garantías cuya existencia se encuentre indubitada.

6°.- Que, el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad reprocha la recurrente es la dictación de los Oficios N°s 1.047 y 1.048, de 3 de mayo de 2019, y N° 1.170, de 14 del mismo mes, emitido por la Contraloría Regional del Ñuble, que dispuso la renovación del vínculo contractual que la Municipalidad de Yungay mantenía con don nombre reservado, don nombre reservado y don nombre reservado, disponiendo la renovación del vínculo con ellos para todo el año 2019, en los mismos términos de su última contratación.

7°.- Que, tal pronunciamiento, según se lee en cada uno de los actos impugnados, se funda en lo establecido en el Dictamen N° 22.766 y N° 85.700 de 2016, y N° 6400 de 2018, en virtud de los cuales, los actos administrativos en que se materialice la decisión de no renovar una designación, deben contener los razonamientos y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustentan, resultando insuficiente el hecho que término de la contrata se deba a una sobredotación existente que hace necesaria ajustar las plantas docentes. Sin embargo, la recurrida constató que los Decretos Alcaldicios N°s 2786, 2787 y 2788, todos de 2018, que determinan la decisión de no renovar el empleo a contrata de don nombre reservado, don nombre reservado y don nombre reservado, "al plantear en términos genéricos las circunstancias que lo fundan, carece de la debida motivación, ya que no se detalla en qué consiste el supuesto de exceso de horas que se indica y tampoco se logra advertir porque se opta por no prorrogar la designación a contrata…. y no la de otro profesional de la educación que se podría encontrar en las mismas condiciones…”; insuficiencia argumentativa que debe ceder frente a la confianza legítima del funcionario afectado por la medida, quien contaba con la justa expectativa de continuar prestando sus servicios para el año 2019.

8°.- Que, para la recurrente, en cambio, esta actuación resulta ilegal y arbitraria, puesto que del modo descrito, la Contraloría atenta en contra de lo establecido en el artículo 7 de la Constitución Política, y vulnera las garantías contempladas en el los N°s 2, 3 y 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, por lo que pide se deje sin efecto los Oficios señalados.

9°.- Que, los Decretos Alcaldicios N°s 2786, 2787 y 2788, todos de 2018, que determinan la decisión de no renovar el empleo a contrata de don nombre reservado, don nombre reservado y don nombre reservado, pronunciado por el Alcalde de la Municipalidad de Yungay, resolvió no renovar las contratas referidas fundado en las nuevas condiciones de dotación docente, que obligan a reducir las horas contratadas producto al exceso de horas en el área T.P. de Electricidad, Educación Física y Administración, en su caso, del Establecimiento Liceo de Yungay.

10°.- Que, si bien puede colegirse de los artículos 2 de la Ley N° 18.883 y 10 de la Ley N° 18.834, que toda contrata termina por el solo ministerio de la ley llegado el 31 de diciembre de cada año, su naturaleza esencialmente provisoria y temporal cambia si es la propia Administración la que procede sucesivamente a su renovación, actuación permanente que generará en el empleado la legítima expectativa que anualmente su contrata será renovada, de modo que, una alteración a esta invariable situación de hecho, exigirá una motivación que justifique el cambio de criterio de la autoridad.

11°.- Que, a este respecto, de los artículos 11 inciso segundo, 16 y 41 inciso cuarto de la Ley N° 19.880, se colige que es un requisito de validez del acto administrativo la expresión del motivo o fundamento, exigencia que, como se verá, no concurre en ninguno de los Decretos Alcaldicios que dispusieron el fin de las contratas de los funcionarios individualizados.

12°.- Que, en efecto, la exigencia de motivación de los actos de la administración en casos como el que se trata, consiste en hacer públicas las razones de hecho y de derecho que los justifican, permitiendo su control por el interesado y la opinión pública, exigencia necesaria para descartar su ilegitimidad y permitiendo, asimismo, su control jurisdiccional, único modo que puede el afectado por una medida, decidir sobre la pertinencia de su impugnación.

13°.- Que, esta necesidad de exteriorizar la racionalidad de la decisión, será en todo caso procedente cuando se afecte la esfera jurídica del particular destinatario del acto administrativo, puesto que de ese modo se garantiza que no se actuó de forma arbitraria, motivación que permitirá conocer cuáles fueron los criterios fundamentales de la decisión, en especial, la adecuada ponderación de los intereses públicos y privados en juego y los demás elementos de juicio requeridos por la norma, sin que se cumpla con esta exigencia a través de fórmulas genéricas, las que habrán de concretarse en cada caso, relacionando y explicitando los factores de hecho concurrentes, con la política pública que lo fundamenta, como en el asunto sub iúdice, la prescindencia de los servicios prestados por un empleado municipal, para así poder desprender, por ejemplo, las razones de por qué se escogió a un funcionario determinado para ser desvinculado y no a otro, puesto que lo lógico será que cada caso se trate individualmente, en relación con el afectado, y que de ese modo se proceda a la motivación correspondiente, de forma tal, que de advertirse esta carencia, el acto devendrá en ilegal por falta de motivación y será atentatorio de la garantía constitucional de igualdad ante la ley.

14°.- Que, en estas condiciones, no se advierte un actuar arbitrario o ilegal de la Contraloría, plasmado en los Oficios impugnados, puesto que resolvió la reclamación que conoció, ponderando las circunstancias del caso, en especial, la falta de fundamentación de cada uno de los Decretos Alcaldicios que pusieron término a las contratas servidas por don nombre reservado, don nombre reservado y don nombre reservado.

Por estas consideraciones y atendido, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del recurso de protección, se rechaza, sin costas, el recurso interpuesto por el abogado Manuel Córdova Salinas, en representación de la Municipalidad de Yungay y su Dirección de Educación Municipal, en contra de la Contraloría Regional de Ñuble, representado por su Contralor Regional subrogante don Cristian Sandoval Moris.

Notifíquese.

En su oportunidad, dese cumplimiento al numeral 14 del Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del Recurso de Protección.

Regístrese y, hecho, archívese.

Redacción a cargo del Ministro Darío Silva Gundelach.

No firma el Ministro señor Hansen, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo, por encontrarse haciendo uso de feriado legal.

ROL 639-2019 PROTECCION