nombre reservado con I MUNICIPALIDAD DE CHILLAN

Chillán, diecinueve de agosto de dos mil veinticinco.

Vistos:

1°.- Que, comparece doña Paola Ximena Peña Marín, abogada, cédula de identidad N°RUT reservado, domiciliada en domicilio reservado, quien en representación de la Asociación Comunal de Funcionarios Vía Transferencia de Fondos del Departamento de Educación de la Municipalidad de Chillán, Rut RUT reservado, representada legalmente por doña nombre reservado, empleada, cédula de identidad N°RUT reservado, domiciliada en domicilio reservado, en su calidad de Presidenta de la Asociación recurrente, interpone acción de protección constitucional en contra de la Ilustre Municipalidad de Chillán, Rut RUT reservado, representada legalmente por su Alcalde, don Camilo Benavente Jiménez, ambos con domicilio en domicilio reservado, por el acto arbitrario e ilegal que ha conculcado las garantías constitucionales protegidas por la presente acción en perjuicio de la asociación recurrente, de la forma que se expresará en el cuerpo de esta presentación, solicitando desde ya que el presente recurso se admita a tramitación, y previo los informes de la recurrida, sea acogido, ordenándole en uso de sus facultades excepcionales ordene se deje sin efecto el Decreto Alcaldicio N°5224 de 29 de mayo de 2025.

Refiere la recurrente, y como fundamento de la acción constitucional por ella interpuesta en nombre de la Asociación Comunal que representa, que en el mes de noviembre de 2024 se estableció un convenio con la Municipalidad de Chillán para mejorar las condiciones laborales, y en ese contexto comenzaron las irregularidades por el incumplimiento de dicho acuerdo, en el cual las mejoras de condiciones laborales solicitadas fueron arreglos de infraestructuras, materiales didácticos, materiales de librería, materiales de aseo, capacitaciones y acompañamiento pedagógico por parte de la coordinadora nombre reservado y dupla psicosocial del Departamento de Educación, para abordar las necesidades educativas diferentes y en general en el aula, además un bono económico por concepto de restitución al gasto personal de las funcionarias en materiales de aseo y librería para dar continuidad a la atención de párvulos.

Refiere que con fecha 26 de febrero de 2025 se envió correo electrónico al Departamento de Educación solicitando reunión por los incumplimientos del convenio, citándolos para el día 3 de marzo a reunión, no siendo atendidos por estar con licencia médica una de ellos.

Luego, el día 24 de marzo se vuelve a insistir mediante correo electrónico recordando los incumplimientos ya existentes, además de recordar la cancelación de la primera cuota del bono en el cual no obtuvieron respuestas.

Sin embargo, con fecha 28 de marzo enviaron correo de forma general por establecimiento y asociaciones informando que no se cancelaría el bono por falta de recursos, no así de forma directa con la asociación con la cual existía el compromiso.

Indica que el día 15 de abril se envió aviso de inicio de la movilización por falta de respuestas e incumplimiento del convenio al cual respondieron: “no respaldar la movilización” sin dar fecha a conversar ni citar a reunión, ingresando ese mismo día una denuncia a Contraloría General de la República, “por incumplimiento en gestión de salas cunas y jardines infantiles VTF y actos discriminatorios del alcalde de la Municipalidad de Chillán, en contra del gremio ASIDE, VTF Chillán”, enterándose posteriormente de la postura del Departamento de Educación a través de sus redes sociales, señalando la continuidad al servicio con turnos éticos, y que no comparten la movilización, por lo tanto, será descontada en los salarios de las funcionarias que participen.

Indica que el 21 de abril se le cita a reunión en el Departamento de Educación con todos los directivos, señalando las consecuencias de los incumplimientos y que estaba sujeto a posibles recursos para poder ser ejecutados, entregándole dicha información a las bases, quienes respondieron que seguirían en movilización por falta de respuestas y soluciones concretas.

Aduce la recurrente que con fecha 23 de abril citan a reunión en la Municipalidad para reafirmar la falta de recursos para cumplir con lo pactado, luego, el 25 de abril le citan nuevamente en el DAEM, insistiendo en la falta de recursos, ocasión en que la Unidad Jurídica les comunica que los días de manifestación serán descontados en su totalidad, frente a lo cual solicitaron dictamen o informe que fundara lo señalado, “toda vez que el trabajo y asistencia a los establecimientos se mantuvo vigente en realización de material didáctico, limpieza de muros y entornos de los establecimientos, pintura de paredes, como también trabajo administrativo y realización de bitácoras del trabajo realizado”.

Seguidamente señala que como Asociación solicitaron apoyo de la Confederación y Federación a la que se encuentran afiliadas, a fin de encontrar una comunicación efectiva y en iguales condiciones con el empleador, conteniendo respuesta y agendando reunión para el día 6 de mayo en la Municipalidad de Chillán, con la alcaldesa subrogante y todo el equipo del DAEM, en la cual se les dio a entender que no se realizarían los descuentos en el evento que la Contraloría no se pronunciara, y que lo más probable es que no se llevaría a cabo, ante lo cual el jefe del DAEM, don nombre reservado alzó la voz verbalizando que de ninguna manera iba a dejar de realizar los descuentos, ya que así se lo había prometido a las otras dos Asociaciones.

Indica que el 09 de mayo el Departamento de Educación envió carta Gantt, en que se comprometió en la reunión sostenida el 06 de mayo con la confederación, la cual no fue satisfactoria y comprometedora con los acuerdos tomados, ignorando la mención que no se realizarían los descuentos mencionados por parte de ellos o si se realizarían siempre que tuvieran un pronunciamiento legal.

Luego, el 27 de mayo enviaron respuesta al Departamento de Educación y alcaldesa subrogante por parte de la Federación O”Higgins, citando la Dirección del Trabajo a través del Ord. N°1703 del 04 de octubre de 2022, señalando que según las características por las cuales fueron efectuadas las movilizaciones, éstas no cumplían para un eventual descuento.

Posteriormente, con fecha 29 de mayo se realiza el pago de remuneraciones correspondiente al mes en cuestión, donde efectivamente se realizó el descuento, cancelando solo 27 días trabajados del mes de mayo, ya que realizaron descuento 3 días del mes de abril, más la cuota fijada por ellos del mes en cuestión. Ese mismo día llegó el Decreto Alcaldicio N°5224 de 29 de mayo de 2025 a los correos institucionales con nómina de funcionarias, pero no así a ese directorio, representantes de la asociación ASIDE.

Dichos descuentos se realizaron de forma indiscriminada solo por ser socias de ese gremio, sin visualizar personas que se encontraban con licencia médicas, permisos administrativos, fuero gremial, motivo por el cual el día 2 de junio enviaron reclamo formal por retención unilateral e ilegal de remuneraciones de las asociadas y dirigentes gremiales y exigencia de restitución de montos, dirigida al señor alcalde Camilo Benavente y dirección DAEM.

Desde otra perspectiva, hace presente que la recurrente es una asociación de funcionarias a quienes afectan los graves hechos que ocurren producto del actuar ilegal y arbitrario de la Municipalidad de Chillán y que han sido relatados en el apartado de este recurso, toda vez que el recurrido afecta derechos amparados por la Constitución Política de la República. Asimismo, el recurso se interpone a favor de personas determinadas, socias de la organización, a quienes se le ha afectado su derecho a la propiedad (Artículo 19 N°24 de la Constitución Política de la República; Derecho al debido proceso (Artículo 19 N°3 de la Constitución Política de la República), y Libertad de trabajo y su protección, con justa retribución (Artículo 19 N°16 de la Constitución Política de la República).

Aduce la recurrente que el actuar de la recurrida es arbitrario e ilegal, recalcando que “la arbitrariedad implica carencia de razonabilidad en el actuar de omitir, falta de proporción entre los motivos y el fin a alcanzar, ausencia de ajuste entre los medios empleados y el objetivo a obtener, en tanto que la arbitrariedad es la negación del derecho en materia administrativa, haciéndose equivalente a la “Ilegalidad”, a “no adecuado a la legalidad”.

En razón de lo anterior, el actuar de la recurrida es efectivamente arbitrario porque es contrario a la razón, afectando con ello las garantías de las personas.

En cuanto a la forma en que la recurrida ha vulnerado las garantías constitucionales, radica en que el descuento de remuneraciones efectuado a las docentes que figuran en el listado contenido en el Decreto Alcaldicio N°5224, de 29 de mayo de 2025, fue sin la realización de un sumario previo, vulnera diversos derechos constitucionales fundamentales, tanto para trabajadores del sector público como privado. Esto se debe a que la remuneración tiene un carácter alimenticio y goza de protección legal y constitucional.

Sostiene que los derechos constitucionales vulnerados son:

a) Derecho a la propiedad (artículo 19 N°24 de la Constitución Política de la República), ya que la remuneración es parte del patrimonio del trabajador. Cualquier descuento que no esté expresamente autorizado por ley, convenio colectivo o acuerdo escrito con el trabajador, o que se realice sin un proceso previo que acredite la causal, constituye una privación arbitraria de la propiedad.

b) Derecho al debido proceso (artículo 3° de la Constitución Política de la República): Este derecho fundamental garantiza que toda persona tenga la oportunidad de defenderse adecuadamente ante cualquier acto del Estado que pueda afectar sus derechos. En el contexto laboral, esto implica que, antes de aplicar una sanción o un descuento a la remuneración por una supuesta falta o incumplimiento, debe existir un procedimiento reglado (como un sumario administrativo o una investigación sumaria en el sector público, o un proceso de calificación de incumplimiento en el sector privado.

Lo anterior implica:

Derecho a defensa: El trabajador debe tener la oportunidad de presentar sus descargos, aportar pruebas y ser oído.

Contradicción: Posibilidad de refutar las acusaciones y las pruebas presentadas en su contra.

Resolución fundada: La decisión de aplicar el descuento debe estar debidamente motivada y basada en hechos probados.

Imparcialidad: La decisión debe ser tomada por una autoridad imparcial.

En resumen, la realización de descuentos a las remuneraciones sin un sumario o procedimiento previo que garantice el debido proceso y la posibilidad de defensa del trabajador, constituye una vulneración directa de la Constitución, especialmente en lo que respecta al derecho de propiedad sobre el salario y al debido proceso legal.

En razón de lo pormenorizado, pide tener por interpuesto recurso de protección de garantías constitucionales en contra de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE CHILLAN, ya individualizada, solicitando desde ya que el presente recurso se admita a tramitación y, previo informe de la recurrida, sea acogido, ordenándole que en uso de sus facultades excepcionales ordene se deje sin efecto el Decreto Alcaldicio N°5224 de 29 de mayo de 2025 y se proceda al reintegro de las remuneraciones descontadas a las trabajadoras individualizadas en el respectivo decreto, en razón de constituir aquello un actuar ilegal y arbitrario por parte del municipio, todo ello sin perjuicio de las medidas que esta Corte estime en derecho decretar, con expresa condenación en costas.

2°.- Que, informando doña nombre reservado, abogada y mandataria judicial de la Ilustre Municipalidad de Chillán, informando el recurso solicita sea rechazado en todas sus partes, alegando primeramente la inadmisibilidad por no cumplimiento de requisitos formales, ya que la materia objeto del recurso es de lato conocimiento, y por ende el asunto discutido en autos excede con creces la finalidad y objeto específico y determinado que tiene la acción cautelar constitucional reconocida en el artículo 20 de la Carta Fundamental.

En efecto, en el caso de autos, la recurrente plantea como controversia la improcedencia del descuento instruido por Contraloría para ser llevado a cabo por parte de la I. Municipalidad de Chillán, reconociendo que efectivamente existió adhesión y paralización de actividades entre los días 16 de abril y 7 de mayo del 2025, materia que es de lato conocimiento, y sin duda, objeto de un procedimiento ordinario laboral en los términos del artículo 420 del Código del Trabajo, letra a), norma que señala que: “las cuestiones suscitadas entre empleadores y trabajadores por aplicación de las normas laborales o derivadas de la interpretación y aplicación de los contratos individuales o colectivos del trabajo o de las convenciones y fallos arbitrales en materia laboral”, y letra e) del mismo artículo, que indica: “las reclamaciones que procedan contra resoluciones dictadas por autoridades administrativas en materias laborales, previsionales o de seguridad social”, ya que sólo por medio de este se pueden hacer valer las excepciones que fueren menester, así como también defensas o alegaciones que no son permitidas en la tramitación de este tipo de acciones, o incluso, rendir la totalidad de las pruebas contempladas en nuestro ordenamiento procesal, hecho que no permite la acción de protección interpuesta en contra de la Ilustre Municipalidad de Chillán.

En el sentido anterior, del tenor literal del artículo 20 de la Carta Fundamental, más lo indicado en el Auto Acordado sobre tramitación y fallo del recurso de protección, acta 94-2015, se desprende que la naturaleza cautelar de esta acción de protección constituye un recurso de derecho, al carecer de término probatorio en su sustanciación, y el caso en particular, considerando los instrumentos aportados por la recurrente, dan cuenta de ser una acción de hecho, en donde se hace necesario la existencia de una instancia probatoria para acreditar y generar la convicción de las acciones y excepciones interpuestas. Lo anterior, contraviene la garantía al debido proceso establecida en la Carta Fundamental en el artículo 19 N°3.

Así, en dicho contexto, sostiene que la Excma. Corte Suprema ha resuelto expresamente: “Que el recurso interpuesto deberá ser desestimado, por cuanto -como lo ha sostenido reiteradamente esta Corte- por su naturaleza cautelar no es posible emplear este arbitrio para obtener un pronunciamiento de carácter declarativo sobre la existencia de un derecho a impetrar los pagos de gastos de capacitación y perfeccionamiento y de asignación por colación. En efecto, la discusión de los derechos que en definitiva pueden corresponder a las personas a cuyo favor se recurre debe ser materia del procedimiento pertinente, incoado mediante el ejercicio de las acciones respectivas, porque esta acción es simplemente cautelar de derechos preestablecidos, cual no es el caso”.

En otro orden de ideas, manifiesta la letrada que la recurrente de autos, como Asociación Comunal de Funcionarios Vía Transferencia de Fondos del Departamento de Educación de la Ilustre Municipalidad de Chillán, indica haber hecho inicio de movilización el día 15 de abril por supuestas faltas de respuestas de su representada, de la cual manifestó su disconformidad.

En base a lo indicado, finalmente el ente consistorial determinó aplicar la retención de remuneración a las funcionarias debido a que con motivo de esta paralización se afectó gravemente la continuidad de la prestación del servicio educacional, lo que ha provocado una notoria falta de servicio.

Por este motivo, en al menos 6 establecimientos la atención de párvulos fue de cero alumnos, según denuncias realizadas por padres y apoderados de tales establecimientos y oficiados a la Dirección de Educación Municipal de Chillán por la Superintendencia de Educación Regional de Ñuble, situación que se mantuvo al menos hasta el día 25 de abril de 2025, fecha en que se instruye turno ético por parte de la Superintendencia de Educación al sostenedor, para lo cual tuvo que incurrir en gastos de contratación de personal de reemplazo para evitar que el ente fiscalizador abriera un procedimiento administrativo por infracción a la normativa educacional por falta grave, lo que significaba una multa de 501 a 1000 UTM.

Agrega que la recurrente hace alusión a que el descuento de remuneraciones sin sumario vulnera diversos derechos constitucionales, ya sea para el trabajador del sector público como del sector privado, y sindica como vulnerados los artículos 19 N°24, N°3 y N°16 de la Constitución Política de la República.

Enfatiza que no ha existido vulneración de garantía alguna, toda vez que el descuento se hace siguiendo un criterio jurisprudencial de la Contraloría General de la República, en atención a que, la adhesión a huelga o paralización de actividades no es justificación de ausencia o impedimento de ejercer funciones, por lo que, la municipalidad ha dispuesto el descuento en concordancia con normas legales y jurisprudencia administrativa.

Mediante Decreto Alcaldicio N°5224/2025, de fecha 29 de mayo de 2025, se dispone la retención de los días indebidamente percibidos durante el mes de abril y descuento de los días de mayo, a raíz de la no atención de niñas y niños producto de la paralización de actividades convocada por la asociación de funcionarios ASIDE, durante los días 16 de abril a 7 de mayo a las funcionarias de Salas Cunas y Jardines Infantiles VTF.

En lo atingente a jurisprudencia administrativa menciona, el oficio E98887/2025, que complementa el E93773/2025, el cual realiza un análisis de la jurisprudencia administrativa que emana del mismo órgano contralor, como son los dictámenes N°74.277/2015, N°18.871/2010, N°E23910/2025, N°7.542/1992, N°97.802/2015 y 7.023/2020, en los cuales se indica que la ausencia de los profesionales de la educación de sus labores, por adherir voluntariamente a una paralización ilegal de actividades, conlleva necesariamente el descuento en sus remuneraciones del valor del tiempo no trabajado, por cuanto esa situación no configura ninguna causal que justifique su inasistencia, ni hace excepción al principio retributivo que permite que un funcionario reciba emolumentos por la prestación de sus servicios. Por lo mismo, si las remuneraciones son percibidas en el mismo mes en que se produce la ausencia injustificada, estas deben ser descontadas de la remuneración mensual inmediatamente siguiente, sin encontrarse afectas a ningún límite y con preferencia a las deducciones voluntarias a que se haya comprometido el funcionario.

Termina el informe concluyendo que, en razón de lo antes pormenorizado, no existe ilegalidad ni arbitrariedad en la actuación de la Ilustre Municipalidad de Chillán, razón por la cual estima que el presente recurso debe ser desestimado.

3º.- Que, para analizar el asunto planteado por la presente vía, resulta conveniente consignar que el recurso de Protección de Garantías Constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace ese atributo. Surge de lo transcrito en consecuencia, que es requisito sine qua non para que pueda prosperar la mentada acción cautelar, que exista un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o bien arbitrario, entendiéndose por tal aquel que es fruto del mero capricho de quien lo ejecuta o incurre en él, acto u omisión que debe provocar, además, algunas de las situaciones ya indicadas y que afecte a una o más de las garantías constitucionales protegidas, consideración ésta que resulta básica para el examen y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto.

4º.- Que, cabe reflexionar, a la luz de lo recién expresado, que esta acción de cautela de derechos constitucionales constituye una vía destinada a dar protección respecto de garantías cuya existencia se encuentre indubitada.

5°.- Que, en primer término, es menester dejar anotado que el recurso se ha enderezado en contra la Municipalidad de Chillán, en su calidad de empleadora de las recurrentes, sin que se haya ejercido acción respecto de la Contraloría General de la República.

6°.- Que el hecho denunciado como vulnerador de garantías constitucionales en el libelo, se hace consistir en los descuentos de remuneración efectuados a los docentes que participaron en las movilizaciones del gremio llevadas a cabo los días 16 de abril y 17 de mayo pasado, y cuya nómina se encuentra inserta en el Decreto Alcaldicio N°5224 de 29 de mayo de 2025, cuestión que ha sido instruida a las Municipalidades, entre ellas la recurrida, por el ente contralor, quien ha oficiado pidiendo información respecto de las medidas tomadas, en particular, el descuento de remuneración por la ausencia de los docentes adheridos al paro.

Para la recurrida, las instrucciones impartidas por Contraloría General de la República tienen carácter de obligatorias, sin que pueda cuestionarse o negarse la práctica de ellas.

En este entendido, el acto cuestionado en el presente arbitrio no surge unilateralmente de una decisión de la recurrida, sino que es consecuencia de una instrucción impartida por el órgano que tiene la facultad de impartir instrucciones acerca de cómo interpretar y aplicar la normativa, en este caso, la Ley 18.575, motivo que resulta suficiente para rechazar la acción incoada.

7°.- Que, a mayor abundamiento, la Carta Fundamental, restringe el derecho a huelga de los funcionarios Municipales, razón por la que sumarse a la convocatoria de movilización que tuvo lugar los días 16 de abril al 7 de mayo pasado, no constituye un motivo de ausencia justificada, resultando procedente, como lo ha señalado la Contraloría en sus últimos dictámenes, el descuento de los periodos no trabajados.

En efecto, dicha prohibición, establecida en el artículo 19 Nº16, inciso final de la Constitución Política de la República, constituye la manifestación del principio de continuidad del servicio; principio basal del Derecho Administrativo, conforme al cual, los órganos de la Administración deben atender el interés general que la ley les ha encomendado, que importa satisfacer necesidades colectivas, en forma regular y continua, exigencia que en el caso de marras cobra especial relevancia en tanto los directamente afectados son niñas y niños, que no fueron recibidos ni atendidos en los establecimientos cuyas funcionarias adhirieron a la movilización, con el evidente perjuicio en su desarrollo, impactando incluso su alimentación.

8°.- Que, por otra parte, debe decirse que los planteamientos de la recurrente no puede ser dilucidados por medio de la presente acción extraordinaria de carácter cautelar por cuanto ésta no constituye una instancia de declaración de derechos, sino de protección de aquéllos que, siendo preexistentes e indubitados, se encuentren afectados por alguna acción u omisión ilegal o arbitraria y por ende en situación de ser amparados, presupuesto que no se verifica en la especie, motivo por el cual el presente recurso no podrá prosperar, sin perjuicio de otras acciones que pudieren corresponder a los actores.

Por estas consideraciones y visto lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se rechaza, sin costas, el deducido por la abogada doña Paola Ximena Peña Marín, en representación de la Asociación Comunal de Funcionarios Vía Transferencia de Fondos del Departamento de Educación de la Municipalidad de Chillán, representada por doña nombre reservado, en contra de la Ilustre Municipalidad de Chillán.

Notifíquese.

En su oportunidad, dese cumplimiento al numeral 14 del Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación sobre tramitación y fallo del Recurso de Protección.

Regístrese y, hecho, archívese.

Redacción a cargo del abogado integrante don Juan Antonio De La Hoz Fonseca, quien no firma por no haber integrado sala el día de hoy.

ROL N°531-2025 -PROTECCIÓN