Protección contra ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE COIHUECO

Chillán, treinta y uno de marzo de dos mil veinticinco.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, comparecen don nombre reservado, y don nombre reservado, ambos abogados, habilitados para el ejercicio profesional, domiciliados en domicilio reservado, en representación de doña nombre reservado, quienes interponen Recurso de Protección en favor de ésta última, y en contra de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE COIHUECO, representada por su Alcalde don WILSON ENRIQUE PLAMA JELVES, por la dictación de los Decretos Alcaldicios Nº 8268, del 29 de Noviembre de 20224, por el que decretó la no renovación de su designación a plazo fijo y del Decreto rectificatorio Nº 8321, del 02 de diciembre de 2024, ambos firmados por el alcalde Wilson Enrique Palma Jelves y de todo otro acto administrativo que le sirvió de fundamento o sustento al mismo, emanados de la recurrida, y notificados los días 29 de noviembre y 05 de diciembre de 2024 en los que se señala que sus servicios perdurarán solo hasta el 31 de diciembre de 2024, lo que consideran una acción arbitraria e ilegal que conculca los derechos de su defendida.

Comentan que su representada ingresó en modalidad de reemplazo a la Unidad de Atención Primaria Oftalmológica (UAPO), con fecha de término marzo 2023; luego en el mes de abril se desempeñó bajo la misma modalidad en la Unidad de Esterilización, ambas dependientes del CESFAM Coihueco. Añaden que durante el mes de mayo, la directora del CESFAM Dra. Ximena Burgos Zamora, la citó a entrevista y le informa la necesidad de una cuarta TENS para la Posta Talquipén que se ampliaría, además de instauración de sistema informático Rayen y adquisición de móvil para el Centro de Salud, abriéndose un puesto de trabajo para ella, en el que inicialmente se le realizaría contrato a plazo fijo; estando en la Posta Talquipen, a fines del año 2023, se le informó que sería la encargada subrogante de postrados, a su vez, quien debía conducir la camioneta para visitas y retiro de insumos desde el Cesfam, por lo que requería contar con póliza para la conducción de vehículos fiscales, obteniéndola el mismo año. Refieren que, en noviembre de 2023, se le renueva contrato por 1 año más, cuya fecha de término es el 31 de diciembre 2024. De manera anexa, comenta que la evaluación de su desempeño laboral (periodo 2023 y 2024), ha sido por la nota máxima (100), y cuenta con una anotación de mérito con fecha 28 de agosto de 2023.

Manifiestan, que el 29 de noviembre del 2024 alrededor de las 18:30, encontrándose en un día libre y en un lugar que no era su domicilio, funcionarios del DESAMU le notificaron a la recurrente, la no renovación de su contrato por no estar presente el principio de confianza legítima y adicionalmente, por un presunto informe de desempeño negativo de sus funciones, acto que causó incomodidad en su grupo familiar e impacto emocional en su hija, quien presenció la notificación.

Relatan que el día 5 de diciembre, se efectuó una nueva notificación en su lugar de trabajo, sobre la retractación por la “existencia de error involuntario “, pero, aun así, se tomó la decisión de no renovar contrato. Afirman que desde el ingreso a sus labores ha mantenido motivación al logro y una necesidad de formación continua con el objetivo de adquirir nuevos conocimientos, habilidades y competencias para el óptimo desarrollo de sus funciones, contando con diversos cursos de perfeccionamiento.

A continuación, detallan los tipos de contrato ejecutados por la funcionaria, esto es, contrato de reemplazo por 44 horas, desde el 23 de enero de 2023 hasta 10 de julio de 2023; contrato a plazo fijo por 44 horas desde el 11 de julio de 2023 al 31 de diciembre de 2024.

Especifican la normativa aplicable a la relación estatutaria, esto es la Ley N° 19.378, y en lo no previsto, han de recibir aplicación las disposiciones contenidas en la Ley N° 18.883 sobre Estatuto Administrativo para los Funcionarios Municipales, refiriendo que se reconoce la calidad de contrata a plazo fijo de la recurrente; y si bien, el artículo 14 inciso 2° de la Ley N° 19.378 permite al Municipio la contratación a plazo fijo por un período igual o inferior al año calendario, dichas normas deben interpretarse en armonía con las normas laborales que permiten resguardar el principio protector del trabajador que es el eje del sentido interpretativo de dichas disposiciones.

En el mismo sentido, aluden al numeral 4° del artículo 159 del Código del Trabajo que dispone “El contrato de trabajo terminará en los siguientes casos: 4. Vencimiento del plazo convenido en el contrato. La duración del contrato de plazo fijo no podrá exceder de un año” y agrega “El hecho de continuar el trabajador prestando servicios con conocimiento del empleador después de expirado el plazo, lo transforma en contrato de duración indefinida. Igual efecto producirá la segunda renovación de un contrato de plazo fijo”, de lo que concluyen que la recurrente fue contratada a plazo fijo a contar de enero de 2023 hasta el 31 de diciembre del mismo año, y, posteriormente, se le vuelve a contratar a plazo fijo desde el 01 de enero de 2024 al 31 de diciembre del 2024, observando que, se diría que la cesación de sus funciones se daría por el solo ministerio de la ley, sin considerar su prórroga con 30 días de anticipación; Controvierten la naturaleza provisoria de la contratación de que se trata, la que ha superado el plazo máximo de un año contemplado en el inciso 2° artículo 14 de la Ley N° 19.378, lo que obsta la aplicación de dicha regulación, debiendo aplicarse, en consecuencia, el Código del Trabajo; refiriendo que al ser renovado el contrato a plazo fijo para el año 2024, dicha circunstancia, tuvo el efecto de transformar el contrato en uno indefinido, por lo que su término debió sujetarse a las disposiciones del Código del Trabajo y no las invocadas por el Municipio.

Menciona que contrariamente a lo que dice la recurrida, en virtud del principio de juridicidad, pesa sobre esta el deber de fundamentación de los actos que dicte, en especial, en su caso, desde que no concurre la hipótesis de la legitima confianza, y, aun cuando se exprese que los actos contienen el razonamiento, los hechos y los fundamentos de derecho, en ningún caso, dicho acto administrativo tuvo una fundamentación diversa a la hipótesis de la legitima confianza, las cual en el caso de autos no procedería invocar, ya que la relación estatutaria entre las partes se encuentra regulada por la Ley N° 19.378, y sólo supletoriamente, en aquello no previsto de manera expresa, han de recibir aplicación las disposiciones contenidas en la Ley N° 18.883 sobre Estatuto Administrativo para los Funcionarios Municipales, no obstante lo cual, la recurrida califica la relación contractual entre las partes como una “Contrata”, tal como se expresa en el encabezado del Decreto Alcaldicio Nº 8268.

Se debe tener presente que es un principio básico que los actos administrativos que afectan situaciones de terceros deben bastarse a sí mismos, de tal modo que contengan todos los antecedentes y circunstancias de hecho y de derecho que los justifican, es decir, es un requisito esencial “motivar los actos administrativos”, lo que implica actuar “en la forma que prescriba la ley”, en conformidad al artículo 7° de la Constitución Política de la República exigencia que también hace la ley 19.880, asunto reconocido por la Contraloría General de la República, según emana de los dictámenes que cita.

Por último, argumenta que habiéndose convertido el contrato a plazo fijo en indefinido, la decisión de término del mismo, es ilegal por contravenir las disposiciones del Código del Trabajo que regulan el asunto, vulnerándose con ello el derecho a la igualdad ante la ley, y el derecho de propiedad de la actora sobre el cargo y sus remuneraciones, garantizados en los numerales 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, por cuanto, en situaciones similares no se ha puesto término a contrataciones de otros funcionarios, gozando de una especie de propiedad sobre su empleo, así como los numerales 1 relativo a la integridad psíquica, 16 sobre libertad de trabajo, y 26, y los convenios Internacionales 87 y 98 de la OIT; cita asimismo, jurisprudencia de la Corte Suprema en causa Rol 31.984-2024 que transcribe parcialmente.

Finalizan pidiendo en base a lo expuesto, tener por interpuesto el recurso y en su virtud, se deje sin efecto el acto que se impugna, declarando que la su recurrente goza de contrato indefinido, y, por tanto, procede se le reintegre a sus labores, con el consecuente pago de sus remuneraciones retroactivas desde su desvinculación hasta su reintegro, y se tomen las medidas que se estime convenientes para restablecer el imperio del derecho, con expresa condenación en costas.

SEGUNDO: Que, a folio 7 comparece, informando el recurso, el abogado Pablo Nicolás Utreras Marín, en representación de la Ilustre Municipalidad de Coihueco, quien pide el rechazo de este con costas, en base a las siguientes argumentaciones:

En primer término, explica que la recurrente no gozaba del beneficio para la aplicación de la Legítima Confianza, ya que sólo llevaba 2 años y meses prestando servicios para la administración; su decreto de nombramiento, de carácter transitorio por definición, siempre se le otorgó bajo la cláusula de mientras sean necesarios sus servicios. Asevera que los hechos en que se funda el recurso son inexactos, lo que consta de los propios antecedentes acompañado por la actora.

Refiere que tanto el decreto de no renovación, como el de rectificación están ajustados a derecho, y en cuanto a este último, se trata de una facultad reconocida por el artículo 62 de la Ley 19.880, frente a la evidencia de un error involuntario en los actos administrativos, lo que fue aclarado y oportunamente notificado, ratificando que el motivo de no renovación fue por la llegada del plazo de término de su nombramiento a plazo fijo, esto es, hasta el 31 diciembre de 2024.

Expresa que el cese del contrato se ajusta a derecho, siendo la Ley N°19.378 la que regula la relación laboral, carrera funcionaria, deberes y derechos del personal de atención primaria de salud, la que establece que se considerarán funcionarios con contrato a plazo fijo, los contratados para realizar tareas por períodos iguales o inferiores a un año calendario. A su turno el artículo 48 dispone claramente que: “Los funcionarios de una dotación municipal de salud dejarán de pertenecer a ella solamente por las siguientes causales: c) Vencimiento del plazo del contrato”, por lo que la autoridad edilicia ha hecho uso legítimo de sus facultades generales en la materia, como se refrenda en los dictámenes que anota. Esgrime que el municipio de Coihueco tampoco ha incurrido en una práctica administrativa que genere en la interesada una legítima expectativa de que su contrato sería renovado por el año 2025, no alcanzándole, por ende, una expectativa que le permita contar con una legítima confianza.

En este entendido, refiere que la ley aludida, no contempla la prórroga de los contratos a plazo fijo, sino solo su renovación, sin perjuicio de lo cual, aquella, es una potestad privativa de la autoridad edilicia, añadiendo que la ley N° 18.883 -de aplicación supletoria a los funcionarios afectos a la ley N° 19.378, por disposición expresa de su artículo 4°, no contiene precepto alguno que haga exigible la prórroga de las contrataciones, luego de un determinado lapso de vigencia de estas.

Con relación al derecho, enfatiza que los nombramientos de la profesional han sido en virtud de lo que dispone el art. 14 inciso 2° y ss. de la ley 19.378, que indica “Asimismo, se considerarán funcionarios con contrato a plazo fijo, los contratados para realizar tareas por períodos iguales o inferiores a un año calendario. El número de horas contratadas a través de esta modalidad no podrá ser superior al 20% de la dotación”. A su vez, el artículo 48 del texto legal citado, al regular el término de la relación laboral, previene que los servidores de una dotación municipal de salud dejarán de pertenecer a ella, entre otras causales, por el vencimiento del plazo del contrato, en conformidad a la letra c) de dicha disposición. Añade la referencia al artículo 3º de la Ley 19.880, que mandata que “Las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos. Para efectos de esta ley se entenderá por acto administrativo “las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública”.

Acto seguido, razona sobre la evolución de la jurisprudencia administrativa con relación al principio de confianza legítima, en virtud del cual, la recontratación o prórroga reiterada de las designaciones a contrata, torna en permanente y constante la mantención del vínculo de los mismos, lo que determina, en definitiva, que los municipios incurran en una práctica administrativa que genera para los recurrentes una legítima expectativa que les permite razonablemente a confiar en la repetición de tal actuación. Lo anterior, implica para la Administración el deber de explicitar adecuadamente los motivos del cambio en su actuación -esto es la no renovación o la terminación anticipada de las respectivas designaciones a contrata, mediante la dictación de un acto administrativo fundado. En síntesis, comenta que según el criterio determinado por la Contraloría General de la República, la confianza legítima en las contratas le asiste a los funcionarios que han sido designados y renovados continuamente en tal vínculo funcionarial en forma continua y sin solución de continuidad por una extensión de tiempo que alcanza más de dos años (dictamen CGR N°E156769 de 2021). Sin embargo, a la recurrente no le asiste tal confianza legitima Da cuenta de la jurisprudencia judicial sobre la materia, y precisa que la recurrente se encontraba vinculada con la Municipalidad de Coihueco a través de una renovación de su contrato a plazo fijo, manteniendo un periodo de desempeño por un tiempo inferior a cinco años, por lo que no le asiste el principio de confianza legítima y, en consecuencia, la Municipalidad, estaba facultada para no renovar su nombramiento a plazo fijo.

Por lo anterior, considera que no ha existido vulneración de los derechos de igualdad ante la ley, ni del derecho de propiedad, ya que no se trata de una propiedad en el empleo, sino de una relación laboral transitoria bajo la modalidad de contrata; sobre este aspecto, cita jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema que ha determinado que aquella, se genera a partir del plazo de cinco años de desempeño a contrata, entre las que se encuentran las causas Roles 26.112-2023; 26.279-2023; 26.301-2023, por tanto, se desprende que, si una persona se encuentra vinculada con la Administración a través de contratas anuales y ha tenido un periodo de desempeño por un tiempo inferior a cinco años, no le asiste el principio de confianza legítima y, en consecuencia, la Administración puede poner término a su contrata de forma anticipada, esgrimiendo una causal legal que le permita hacer uso de una facultad doblemente excepcional, en tanto aquello, implica no sólo no renovar un vínculo que se encuentra indisolublemente ligado al desempeño de un cargo en virtud de necesidades que fueron previamente evaluadas, contrariando el acto administrativo pretérito que generó el legítimo derecho de la persona respectiva a desempeñarse en las funciones para las que fue designado hasta el término de la anualidad, siendo éste el aspecto factual que debe ser analizado en el caso concreto” (SCS Rol 26.538-2024, 24 enero de 2025).

Sin perjuicio de no estar en la hipótesis de legitima confianza, y no siendo una exigencia legal para la entidad edilicia motivar el acto -a priori-, de la sola lectura y análisis del acto administrativo se observa que se encuentra contenido el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta, lo que implica que se satisface absolutamente el artículo 11 de la ley N° 19.880 que en lo que interesa prescribe, que "Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio". Por su parte, el artículo 41, inciso cuarto, del mismo cuerpo legal, establece que las resoluciones finales contendrán la decisión, que será fundada.

Se hace cargo, asimismo, de las contrataciones en calidad de reemplazo ejercidas, en que la jurisprudencia ha determinado que son eminentemente transitorias, puesto que solo se extienden por el período que dure la ausencia del funcionario reemplazado, lo que implica que al reincorporarse a sus funciones la persona que ejercía el cargo, termina la relación laboral con el reemplazante.

Afirma que la autoridad ha obrado dentro de la esfera de sus competencias, dando cabal cumplimiento al principio de legalidad establecido en el artículo 6 y 7 de nuestra Constitución Política, el Decreto Alcaldicio, se encuentra debidamente motivado y fundado, cumplimiento con lo dispuesto en el artículo 11 y 41 de la Ley 19.880, que Establece las Bases de los Procedimientos Administrativos para los Órganos del Estado, pese a que no tener obligación de hacerlo., de lo que se concluye , que no existe transgresión alguna al artículo 19 número 2, al artículo 19 numero 3 particularmente en su inciso sexto, y al artículo 19 número 24, todos, de la Constitución Política de la República. En todo caso, ninguna de las garantías que se dicen amagadas merecen ese adjetivo. En efecto, en cuanto a la igualdad ante la ley, N° 2° del artículo 19 de la Constitución Política de la República, debería haberse acreditado demostrando que la Administración ha obrado de una manera distinta con alguna persona en iguales circunstancias que la recurrente, lo que no ha sucedido; y el N° 24° del artículo 19 de la Carta Fundamental no se refiere a la llamada “propiedad en el empleo” sino al derecho real de dominio, aquel que señala el artículo 582 del Código Finalmente, menciona que es requisito indispensable de la acción de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quién incurre en él, y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el examen y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto. Requisito que a la luz del recurso enderezado no se cumple, no constituyendo esta la vía destinada a dar protección respecto de garantías cuya existencia se encuentre indubitada.

Acompaña a su informe: Decreto Alcaldicio N° 8268 de 29 de noviembre de 2024, y N°8321 de 2 de diciembre de 2024.

TERCERO: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción cautelar destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo o providencias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al afectado ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace dicho ejercicio.

CUARTO: Que, de lo señalado, fluye que es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio, aplicable al caso concreto, en otras palabras, el actuar u omitir es ilegal, cuando fundándose en algún poder jurídico que se detenta, se excede en su ejercicio, de cualquier manera; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, contrariando a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y decisión de cualquier asunto como el que se ha propuesto en el presente caso.

QUINTO: Que, de los antecedentes acompañado en autos, en especial del certificado emitido por doña nombre reservado, Jefa de Recursos Humanos del DESAMU Coihueco, unido al contenido del Decreto Alcaldicio N°11363 de 21 de diciembre de 2023, aparece que la vinculación laboral de la recurrente doña nombre reservado, en las funciones de Técnico de Enfermería Nivel Superior en el Cesfam dependiente del Departamento de Salud de la Municipalidad de Coihueco, se inicia el 23 de enero de 2023 y perdura hasta el 10 de julio de ese mismo año, lapso en que se le contrató en calidad de reemplazo, por un total de 44 horas semanales; posterior a aquello, aun cuando el primer documento indica que existe contratación a plazo fijo desde el 11 de julio del 2023, hasta el 31 de diciembre de 2024, lo cierto, es que valga aclarar, que del Decreto Alcaldicio arriba indicado, se advierte que dicha persona fue contratada en calidad de Plazo Fijo a contar del 1 de enero y hasta el 31 de diciembre del año 2024 y/o hasta cuando sean necesarios sus servicios, extensión que se aviene con la naturaleza jurídica del contrato y con la norma del artículo 14 inciso tercero de la ley 19.378, que establece el estatuto de la atención primaria de salud, en cuanto, se considerarán funcionarios con contrato a plazo fijo, los contratados para realizar tareas por periodos iguales o inferiores a un año calendario; atento a lo anterior, hay un espacio de tiempo laborado, esto es, desde el 11 de julio de 2023 al 31 de diciembre del mismo año, que bien, obedece a la modalidad reemplazo, o a un contrato a plazo fijo propiamente tal, diferenciación que no resulta baladí, ya que el de reemplazo es eminentemente transitorio, celebrado con una persona no funcionaria, entre otras características, y llega a su fin al cese de la ausencia del funcionario reemplazado, lo que es distinto en el de plazo fijo, cuya causa natural de término es la llegada del plazo previsto para su vigencia.

SEXTO: Que, hecha la anterior salvedad, es relevante consignar que la relación de trabajo en el presente se encuentra regida por la norma estatutaria de la atención primaria de salud contenida en Ley 19.378, y solo en lo no estipulado por ésta, recibe aplicación la Ley 18.883 sobre estatuto administrativo de los funcionarios municipales. En dicho marco normativo, el artículo 1° del primer cuerpo de reglas, aborda de manera expresa la materia sobre la que recae el recurso, desde que señala, que “regulará, en lo pertinente, la relación laboral, carrera funcionaria, deberes y derechos del respectivo personal que ejecute acciones de atención primaria de salud”, cuyo es el caso.

SEPTIMO: Que, así, el artículo 14 de la ley que se alude dispone que: “El personal podrá ser contratado a plazo fijo o indefinido. Para los efectos de esta ley, son funcionarios con contrato indefinido, los que ingresen previo concurso público de antecedentes, de acuerdo con las normas de este cuerpo legal.

Asimismo, se considerarán funcionarios con contrato a plazo fijo, los contratados para realizar tareas por períodos iguales o inferiores a un año calendario. El número de horas contratadas a través de esta modalidad no podrá ser superior al 20% de la dotación”.

Además, el artículo 48 prevé que: “Los funcionarios de una dotación municipal de salud dejarán de pertenecer a ella solamente por las siguientes causales: (…) c) Vencimiento del plazo del contrato.”

OCTAVO: Que, en base a lo expuesto, se infiere que la decisión adoptada por la autoridad municipal, en orden a la no renovación de contrata a plazo fijo de la recurrente expresada en el Decreto Alcaldicio Nº 8268 rectificado por el Nº 8322 y oportunamente puestos en conocimiento ésta, ha sido adoptada dentro de las competencias entregadas al Alcalde por la ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, potestad ejercida por cierto, bajo el amparo de las hipótesis contenidas en la ley 19.378, es decir, respecto de un contrato de plazo actualmente vigente, noticiado con la antelación exigida, y por la causa establecida en la ley, esto es, por el vencimiento del plazo, conteniendo el acto administrativo las razones de hecho y de derecho que justifican la decisión, de cuyo examen por lo demás, no se vislumbra arbitrariedad alguna.

NOVENO: Que, finalmente, y solo a mayor abundamiento, el objetivo de la presente acción cautelar es precisamente, tutelar de manera urgente lesiones a las garantías fundamentales previstas en el artículo 20 de la carta política, originadas en actos u omisiones ilegales o arbitrarias, en la medida que los derechos no se encuentres discutidos, de lo que se sigue, que, en su caso, habrá de recurrirse a las vías declarativas que el ordenamiento jurídico entregue, más no a la acción de protección.

Por estas consideraciones, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema, sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se Rechaza el recurso de protección interpuesto a favor de nombre reservado, en contra de la Ilustre Municipalidad de Coihueco.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redacción a cargo de la Ministra suplente Carolina Vásquez Epuñan.

Rol N°28 -2025. Protección.