nombre reservado con SECRETARIA REGIONAL MINISTERIAL DE SALUD DE ÑUBLE

Chillán, nueve de marzo de dos mil veintidós.

Visto:

1°.- Que comparece don Fernando José Acuña Vergara, abogado, en representación de nombre reservado, interponiendo recurso de protección en contra de la Seremi de Salud de Ñuble, representada por doña nombre reservado, por actuaciones ilegales y/o arbitrarias en el marco del proceso de fiscalización realizado a la empresa que representa.

Para fundar su acción refiere que, con fecha lunes 25 de Junio de 2018, su representado fue fiscalizado en una de sus obras de construcción por la Seremi de Salud de Ñuble, quienes levantaron el acta de fiscalización N° 1808262 de fecha 25 de Junio de 2018. Al respecto, debe tenerse presente que este sumario se inició mucho antes de la pandemia del Covid 19 y de la suspensión de plazos decretada en Abril de 2020 en nuestro país. Pues bien, dentro de plazo legal, con fecha 29 de Junio de 2018, su representado realizó sus descargos ante el Servicio de Salud de Ñuble, reconoció la infracción y acompaño todos los antecedentes que acreditaban la corrección, con el objeto de obtener una rebaja de la infracción, teniendo presente además su irreprochable conducta anterior. Sin embargo, todo lo anterior, la Seremi de Salud de Ñuble dejo pasar 3 años y siete meses para notificar con fecha 13 de Enero de 2022, vía correo electrónico a su representado de la resolución N° 1916680, que aplica una multa de 50 UTM.

Agrega que, es importante señalar que la Resolución 1916680 notificada recién el mes de Enero de 2022 aparece fechada en su parte superior con fecha 06 de Agosto de 2019, lo que no resulta creíble de ninguna forma, puesto que si fuese así la Seremi de Salud de esta región habría tenido la resolución redactada y sin notificarla por más de tres años, lo cual carece de todo sentido de lógica y verdad, y claramente constituye un abuso que no respeta los principios consagrados en la ley 19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de la administración del estado. Esta actitud constituye, por sí misma y atendida su gravedad, una privación, perturbación y amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías constitucionales que el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política del Estado, referido a la Igualdad ante la ley.

Señala que al respecto, nuestra Excelentísima Corte Suprema tratando de evitar estos abusos ha reconocido la figura del denominado DECAIMIENTO, concluyendo que las transgresiones a los principios consagrados en la Ley N° 19.880, ordena expresamente que “el procedimiento no podrá exceder de 6 meses” de duración en su sustentación, ello contado desde su iniciación y hasta su decisión final. Ha señalado además reiteradamente que, en un procedimiento administrativo sancionador, para que se éste frente a un procedimiento racional y justo, la resolución que lo concluye debe ser oportuna, pues de lo contrario, al constatar el transcurso de tiempo excesivo por parte de la administración para la declaración de responsabilidad y la consecuente decisión terminal sobre la imposición de una sanción, se configuraría el “decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio”. Es debido a ello, que teniendo en consideración que el plazo que posee la Administración para invalidar sus actos administrativos es de dos años, resulta valido sostener que si la Administración deja transcurrir, de forma injustificada un lapso superior a dicho plazo entre el inicio y término del procedimiento y la consecuente extinción del acto administrativo sancionatorio, este pierde su eficacia pues tal demora en la decisión afecta el contenido jurídico del procedimiento administrativo transformándolo abiertamente en ilegítimo y lesivo para los intereses del afectado, quien, al estar sujeto a un procedimiento excesivamente extenso, ve afectado su derecho a la seguridad jurídica. Posteriormente cita jurisprudencia relativa a la materia para apoyar su fundamentación.

El recurrente estima que de conformidad con los hechos antes expuestos, se deviene por parte de la recurrida en una vulneración grave de garantías constitucionales, en particular la del artículo 19 N°2 de nuestra carta fundamental, esto es, “la igualdad ante la ley”, en la medida que la recurrida no ha respetado para con su representada los procedimientos y plazos a los cuales están sujetos los actos administrativos.

Finalmente pide que esta Corte, se sirva tener por presentado este recurso de protección en contra de la Seremi de Salud de Ñuble, representada por doña nombre reservado, ambos ya individualizados, por las actuaciones ilegales y arbitrarias cometidas respecto del recurrente en el marco del proceso de sumario administrativo realizado en contra de su representada y, en definitiva, acogerlo declarando el decaimiento del acto administrativo dictado por la Seremi de Salud de Ñuble, denominado dictación de Resolución 1916680, notificado con fecha 13 de Enero de 2022 en el cual la Seremi de Salud recurrida, aplicó a su representado una multa por 50 UTM, luego de haber transcurrido más de tres años y siete meses, desde el inicio del Sumario afectando de esta forma gravemente la garantía constitucional de igualdad ante la ley, dejándose sin efecto dicha resolución, debiendo los recurridos someterse en su procedimiento a la legalidad, terminándose con la afectación de las garantías constitucionales invocadas en este, con expresa condenación en costas en caso de oposición.

2°.- Que al informar el presente recurso de protección, don Omar Blanchait Achondo, abogado, en representación judicial de SEREMI de Salud de la Región de Ñuble, refiere que conforme fue señalado en el recurso, con fecha 25 de junio de 2018, funcionarios de la Autoridad Sanitaria, haciendo uso de las facultades de que están provistos por la ley, se constituyeron en visita inspectiva en obra de construcción a cargo del recurrente. En dicha fiscalización se constató una serie de infracciones sanitarias y de salud ocupacional, por lo que se dio inicio a sumario sanitario, notificado en la misma oportunidad, que se radicó en el expediente 1816EXP777. Una vez recepcionados los descargos realizados por el responsable, y recurrente en estos autos, se resolvió el sumario respectivo aplicando una multa de 50 UTM, resolución N° 1916680, que como bien señaló la contraparte, fue notificado vía correo electrónico el día 13 de enero de 2022.

Señala que, la reclamante sostiene que por haber transcurrido los plazos establecidos en la Ley 19.880 para tramitar el procedimiento administrativo, se habría producido el decaimiento del procedimiento, sobre el particular solicita el rechazo de la referida alegación, ya que tal como lo ha declarado de manera reiterada la Jurisprudencia de la Contraloría General de la República en diversos dictámenes, salvo disposición legal expresa en contrario, los plazos que la ley establece para los trámites y decisiones de la Administración no son fatales, toda vez que tienen por finalidad el logro de un buen orden administrativo para el cumplimiento de las funciones o potestades de los órganos públicos, y que su vencimiento no implica, por sí mismo, la caducidad o invalidación del acto respectivo, de modo que la expiración de dichos términos no impide que las correspondientes actuaciones se lleven a cabo con posterioridad a ella, obedeciendo este razonamiento de la Contraloría General de la República estrictamente a la necesidad de revestir a la Administración de cierta protección al momento de ejercer sus funciones, por cuanto resulta evidente que los recursos estatales siempre son escasos, tanto en lo humano como en lo material.

Agrega que, sobre la base de lo anterior, es que falta un elemento de la esencia para que opere la preclusión, ya que la preclusión supone como requisito o condición sine qua non, la existencia de un plazo fatal y que la actividad procesal se verifique después del vencimiento del mismo, cuestiones que no acontecen en el caso sublite. Para dar sentido a lo anterior, y para efectos de otorgar la debida seguridad jurídica que un procedimiento administrativo requiere, es que se ha debatido ampliamente por la doctrina el plazo de preclusión o prescripción de la multa, admitiéndose por la mayoría que resulta improcedente aplicar al caso de autos las normas y términos concebidos para la acción penal (6 meses), pretensión que no encuentra asidero en la legislación vigente y que no puede admitirse, al tratarse tanto las normas penales como las de derecho administrativo infraccional, de disposiciones de orden público que no admiten interpretaciones analógicas ni aplicaciones extensivas. Lo claro, entonces, es que las sanciones impuestas por el SEREMI de Salud o cualquier autoridad administrativa no tienen el mismo tratamiento de las sanciones penales o "penas", ya sea porque su naturaleza jurídica es diversa, lo que el recurrido sostiene, o bien, porque, aunque pretendan considerarse de naturaleza similar, por expresa disposición legal no se deben considerar tales, al no "reputárseles" como penas. De lo dicho, se desprende como consecuencia lógica y necesaria que no es aplicable a las multas impuestas por vía administrativa ni a las acciones para su cobro, los términos de prescripción establecidos para las sanciones penales o "penas", siendo aplicable, entonces, la norma común y general respecto del plazo de prescripción de las acciones, el que será de 5 años en caso de que se considere la acción ordinaria declarativa. Así las cosas y no habiendo transcurrido aún el plazo de prescripción extintiva de la acción para el cobro de la multa impuesta por el SEREMI de Salud en contra de la reclamante, considera que esta Corte deberá negar lugar a la acción impetrada.

Manifiesta que, subsidiariamente a lo anterior, y para efectos de que se rechace dicha argumentación, es menester dejar en claro además que lo alegado por la recurrente en sus escrito - decaimiento del acta administrativo – es una construcción jurídica que no encuentra sustento normativo en nuestro ordenamiento, entonces para su aplicación se debe recurrir a las normas de prescripción que ya fueron expuestas, por ello, si bien el citado artículo 27 de le ley 19.980, habla de un plazo de 6 meses, la norma en específico indica que, “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final” , por ello, en el caso en comento nos podríamos encontrar en la situación de excepción configurada por la fuerza mayor, ya que debido a la pandemia de COVID-19, los esfuerzos y recursos de la SEREMI de Salud se centraron en la protección de la salud de la población regional en relación al virus que aquejaba y aun aqueja al mundo, realizando un sin número de acciones tendientes a ellos, por lo que la carga de trabajo aumentó exponencialmente.

Expresa que, en cuanto a la arbitrariedad o ilegalidad del actuar y la supuesta vulneración de derechos constitucionales, su representada se ha limitado a ejercer una facultad que la ley le franquea de forma expresa en el Código Sanitario y demás normativas referentes, por lo que el ejercicio de tal derecho no puede ser considerado en ningún caso como arbitrario o ilegal, requisito este último necesario para que prospere esta acción de protección, por lo que considera que no ha existido vulneración alguna a la garantía constitucional que se estima conculcada.

Finalmente pide que esta Corte, en virtud de lo expuesto y de lo dispuesto en el Autoacordado referente a la Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, se sirva tener por evacuado el informe requerido a dicha institución, solicitando desde ya que el recurso interpuesto sea rechazado íntegramente, con costas.

3°.- Que, para analizar el asunto planteado por la presente vía, resulta conveniente consignar que el recurso de Protección de Garantías Constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que priva, o amenace ese atributo.

4°.- Que, es requisito indispensable de la acción de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quién incurre en él, y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el examen y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto.

5°.- Que, cabe reflexionar, a la luz de lo recién expuesto, que esta acción de cautela de derechos constitucionales constituye una vía destinada a dar protección respecto de garantías cuya existencia se encuentre indubitada.

6°.- Que, respecto de lo argüido por el recurrente, se debe tener presente que, en doctrina, se ha señalado que, para que sea posible la figura del decaimiento como extinción del acto administrativo o sus efectos, es necesario que se den los siguientes presupuestos: (a) Que exista un acto administrativo, esencialmente terminal, pues lo que trata de resolver el decaimiento son los efectos que ocurren tras la dictación de un acto que está produciendo sus efectos ininterrumpidos o permanentes. (b) Que concurra una circunstancia sobreviniente, que puede ser de tres tipos: (i) de carácter fáctico, que afecta la existencia del supuesto de hecho que habilita para la dictación del acto; (ii) que afecte el objeto sobre el cual produce sus efectos el acto administrativo; (iii) de carácter jurídico, es decir, una alteración sobrevenida a la regulación de los efectos del acto, sea que lo derogue o que lo modifique sustantivamente.

En otros términos, el decaimiento se hace cargo del hecho de que ilegitimidades sobrevinientes pueden afectar la legalidad de un acto administrativo, pero dado que en su origen éste es ajustado a derecho, el sistema legal ocupa el decaimiento para, sin cuestionar la legalidad ex post, considerar que los efectos del acto no se pueden sostener, ya que los presupuestos reglados del acto administrativo (supuesto de hecho, objeto y obligaciones) han desaparecido o se han alterado sustancialmente por una regulación posterior". (Luis Cordero Vega, “Lecciones de Derecho Administrativo”. Thomson Reuters, 2ª edición, abril 2015. Páginas 303-304).

7°.- Que se ha resuelto que el decaimiento del acto administrativo resulta procedente solamente en los casos en que se afecta el contenido jurídico del acto por circunstancias sobrevinientes, que provocan que sus efectos ya no puedan sostenerse, al haber desaparecido los presupuestos reglados del acto administrativo, o por su alteración sustancial en razón de una regulación posterior.

8°.- Que, conforme lo expuesto, se entiende que el decaimiento del acto administrativo es una cuestión prevista en la dogmática como una causal de ineficacia del acto administrativo y no del procedimiento. Así, sólo el acto administrativo puede decaer una vez que ha nacido válidamente a la vida jurídica, no obstante, por razones externas, este pierde su eficacia, cuestión que no ha sido alegada por la recurrente, en tanto reconoce el acto administrativo, más no su persistencia en el tiempo, deviniendo en el decaimiento alegado.

9°.- Que, respecto a lo anterior, la jurisprudencia ha establecido el "decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio", esto es, su extinción y pérdida de eficacia, que se ha aplicado al constatar el transcurso de un tiempo excesivo para la declaración de responsabilidad y la consecuente decisión terminal sobre la imposición de una sanción. En este aspecto, el criterio básico para asentar el decaimiento del procedimiento administrativo no sólo se relaciona con el transcurso del tiempo, sino que el eje esencial se relaciona con la falta de eficacia del acto en virtud de la demora en la decisión afecta el contenido jurídico del procedimiento administrativo transformándolo abiertamente en ilegítimo, determinando que, producto del tiempo excesivo transcurrido, éste se torna inútil.

10°.- Que, en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador, se ha señalado que para que se esté frente a un procedimiento racional y justo, la resolución que lo concluye debe ser oportuna, basado especialmente en el principio de eficacia y eficiencia administrativa, consagrado en diversas disposiciones de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (artículos 3º, 5º, 11, 52, 53 y 62 Nº 8). Es a partir del bloque normativo referido que la jurisprudencia ha decantado la institución del “decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio”; esto es, su extinción y pérdida de eficacia. Él se ha aplicado al constatar el transcurso de un tiempo excesivo por parte de la Administración para la declaración de responsabilidad y la consecuente decisión terminal sobre la imposición de una sanción.

11°.- Que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 53, inciso primero, de la Ley Nº 19.880, el plazo que tiene la Administración para invalidar sus actos administrativos es de dos años. De ello se sigue que resulta válido sostener que si la Administración deja transcurrir un lapso de tiempo superior entre el inicio y término del procedimiento, injustificado, se produce el decaimiento del procedimiento administrativo y la consecuente extinción del acto administrativo sancionatorio, perdiendo por lo tanto su eficacia pues tal demora en la decisión afecta el contenido jurídico del procedimiento administrativo transformándolo abiertamente en ilegítimo y lesivo para los intereses del afectado, quien al estar sujeto a un procedimiento excesivamente extenso, ve afectado su derecho a la seguridad jurídica.

12°.- Que, finalmente, y como razón adicional para asentar la existencia del decaimiento, es que el objeto jurídico del acto administrativo, cual es la multa impuesta por la SEREMI de Salud Ñuble al recurrente, producto del tiempo excesivo transcurrido se torna inútil, puesto que la sanción administrativa tiene principalmente una finalidad preventivo-represora. En efecto, con ella se persigue el desaliento de futuras conductas ilícitas similares, se busca reprimir la conducta contraria a derecho y restablecer el orden jurídico previamente quebrantado por la acción del transgresor. En este mismo sentido, conviene puntualizar que no cualquier dilación en la dictación del respectivo acto administrativo conlleva el decaimiento del mismo, sino que sólo la amerita aquella que es excesiva e injustificada.

13°.- Que, en el caso concreto, se constata que transcurrió el plazo de 3 años y siete meses para que la SEREMI de Salud Ñuble notificara al recurrente, con fecha 13 de Enero de 2022, vía correo electrónico, de la resolución N° 1916680, que aplicaba una multa de 50 UTM. Resolución que además aparece fechada en su parte superior con fecha 06 de Agosto de 2019.

Por estas consideraciones y atendido, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del recurso de protección, se acoge, sin costas, el recurso de protección interpuesto por el abogado don Fernando José Acuña Vergara, en representación de nombre reservado, en contra de la Seremi de Salud de Ñuble, declarándose el decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio dictado por la Seremi de Salud de Ñuble, por lo que se deja sin efecto la multa de 50 UTM en contra de nombre reservado.

Notifíquese.

En su oportunidad, dese cumplimiento al numeral 14 del Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del Recurso de Protección, regístrese y, hecho, archívese.

Redacción a cargo del Fiscal señor Solón Vigueras Seguel.

Rol N°109 – 2022 PROTECCIÓN.