Protección contra Ministerio de Bienes Nacionales

Arica, cuatro de mayo de dos mil veintiuno.

VISTO:

Comparecen nombre reservado, nombre reservado y Rayén Victoria Ferreira Molina, abogadas, en representación la nombre reservado, representada por su presidente don nombre reservado, y deducen recurso de protección de garantías constitucionales, en contra del Ministerio de Bienes Nacionales, representado por el señor Ministro don Julio Hernán Isamit Díaz y de la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Región de Arica y Parinacota, representada por don nombre reservado, a fin de que se declare la ilegalidad y arbitrariedad de la Resolución Exenta N°132/2021 de 16 de febrero de 2021, que rechazó el recurso de reposición y en subsidio el recurso jerárquico,(sic) en contra de la resolución que denegó la solicitud de transferencia a título gratuito, efectuada por los recurrentes, respecto una propiedad fiscal, vulnerando con ello las Garantías constitucionales de los numerales 2° y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Refieren que el 24 de mayo de 2018 se aprobaron las bases de licitación pública para adjudicar proyecto de la CONADI Región de Arica y Parinacota, en el marco de la ejecución del proyecto del fondo de Tierras y Aguas indígenas del mismo organismo, denominado “Saneamiento de la propiedad indígena para personas y comunidades indígenas de la región de Arica y Parinacota, 2018”.

Aluden a que el 23 de julio de 2019, en conformidad a lo previsto en el D.L 1939 de 1977, se presentó a favor de la nombre reservado una solicitud de transferencia a título gratuito, respecto del inmueble denominado “Chacacagua 1”, ubicado en la localidad de Caquena, comuna de Putre, Provincia de Parinacota, Región de Arica y Parinacota, de 81,44 hectáreas de superficie.

Sin embargo, mediante la resolución exenta Nº 0070 de 3 de febrero de 2020 dicha solicitud les fue rechazada, esgrimiendo como uno de los principales fundamentos lo indicado en oficio Nº 459/2019 de 9 de octubre de 2019, del Seremi de Medio Ambiente de la Región de Arica y Parinacota el cual señala que dicho territorio “se encuentra en preparación para declarar el humedal de Caquena como Santuario de la Naturaleza”, en cuya superficie se encuentra el terreno solicitado. Acotan que ante tal situación dedujeron los recursos de reposición y jerárquico, resueltos mediante la resolución impugnada que en síntesis, también los rechaza indicando en primer lugar, que la petición no se ajusta a los criterios contenidos en la Orden Ministerial Nº1 de fecha 23 de noviembre del año 2018, título III, definiciones básicas Nº3 que define inmuebles fiscales disponibles e inmuebles fiscales no disponibles, debido al interés manifestado por la Secretaría Regional Ministerial del Medio Ambiente de Arica; y, en segundo lugar, porque se cruza con el Río Caquena, sin considerar que existen derechos de agua concedidos al recurrente, concluyendo la recurrida que el otorgamiento de transferencias a título gratuito corresponde a una facultad discrecional, y que dicho inmueble fiscal no se encuentra disponible.

Posteriormente los recurrentes indican, en síntesis, que la génesis de ocupación efectiva e ininterrumpida de la propiedad, sin violencia por parte de los solicitantes, se inicia hace más de noventa años por las familias Inquiltupa, nombre reservado y nombre reservado que son reconocidas como las fundadoras del pueblo de Caquena; sin embargo, no dispone de los documentos para acreditar tal aserto pues estos fueron extraviados en un incendio ocurrido con anterioridad a la anexión de este territorio a Chile, situación que provocó que el predio de Chacacagua fuera inscrito como tierra fiscal en el Conservador de Bienes Raíces de Arica en virtud de la inscripción global a fojas 25 vuelta Nº 60 del año 1935, aun cuando dicha propiedad nunca salió de la posesión material de la familia nombre reservado.

Agregan que la nombre reservado, es una organización Aymara, constituida en el año 1999 al alero de la ley N° 19.253, con la finalidad de obtener la regularización y saneamiento del predio Chacacagua 1, razón por la cual constantemente remiten sus antecedentes para incorporarse al Plan Nacional de regularización y Saneamiento de Tierras y Aguas de la CONADI.

Reiteran que desde tiempos inmemoriales habitan este predio ascendientes y miembros de la comunidad recurrente, el que actualmente es poseído materialmente por don nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, todos ellos con sus respectivas familias, pero a su vez varios de los socios integrantes, alrededor de 16 personas, de la nombre reservado hacen uso de su territorio fundamentalmente para desarrollar el sistema de pastoreo, que tiene un significado tanto material-productivo como simbólico para la comunidad Aymara, por lo que desconocer su derecho a ocupación, al declararlo como bien fiscal no disponible deviene en un acto vulneratorio a sus derechos fundamentales, sobre todo si se considera que se cumplen, en los hechos, todos los requisitos para el otorgamiento de la solicitud de transferencia a título gratuito.

Agregan que entre las normas de conducta que se establecen como actos de posesión ancestral en el terreno, se describe la lógica del doble domicilio, costumbre social por la que los solicitantes tienen una casa central en el territorio, que actúa como eje troncal y desde la cual se movilizan a otros espacios o lugares secundarios, rotando de forma temporal durante todo el año según lo determina su actividad ganadera y agrícola, cumpliéndose con el sistema pastoril basado en el principio de trashumancia, la descripción detallada de cada espacio productivo, social, espiritual y cultural por el que se verifica la ocupación efectiva de la propiedad, son descritos en el Informe Antropológico denominado “Estudio sobre el patrón de asentamiento y ocupación en la propiedad de Palca” elaborado por el Doctor en antropología, don nombre reservado, que sustenta la validez legal de la ocupación efectiva hecha por los recurrentes.

Sostienen que el predio Chacacagua 1 se encuentra administrado y ocupado, en los hechos, por los miembros de la nombre reservado recurrente, ello mediante el acta de entrega de tres de noviembre del año 1961 y en el certificado Nº 61 de fecha 1 de agosto de 1979 emitidos por la Oficina Provincial de Tierras y nombre reservado de Arica. A través de las mismas, se autorizó la ocupación y el uso del predio pastal Chacacagua para el desarrollo del sistema de pastoreo. Dicha autorización se otorga en primer lugar a don nombre reservado y luego de su fallecimiento a su hijo, don nombre reservado, quien actúa en dicho acto por sí y en representación de sus siete hermanos, personas Aymaras que con posterioridad conformaron, en 1999, la nombre reservado, siendo el último beneficiario, el primer representante legal de esta organización. De esta manera, el pretenderse por el organismo recurrido, a través de la resolución exenta Nº 132 declarar el predio como un “inmueble fiscal no disponible” implica, dejar sin efecto e invalidar la autorización señalada.

Asimismo, la recurrida funda su negativa señalando que el inmueble respecto del cual se solicita la transferencia a título gratuito tiene la supuesta calidad de ser un inmueble fiscal no disponible no reuniéndose en el caso, los supuestos fácticos para otorgarle dicha calificación, pues de conformidad al Título III numeral 3 de la Orden Ministerial Nº 1, en principio, todos los inmuebles fiscales se encuentran en la categoría de ser disponibles, salvo ciertas excepciones, que se enumeran.

Por otro lado el recurrido para sustentar tal calificación, señala que el Seremi de Medio Ambiente Región de Arica y Parinacota ha manifestado su interés en el humedal de Chacacagua 1, quedando sujeto a un proyecto futuro encontrándose en preparación la ejecución de un informe que sería utilizado para declarar dicho humedal como Santuario de la Naturaleza. Si bien, dicha declaración ha de perseguir un fin legítimo, se trata de una mera posibilidad, que no ha sido sometida a consulta indígena por lo demás, al ser una mera proyección no satisface los supuestos de hecho la norma, puesto que la propiedad Chacagua 1 no se trata de aquellos “cuya administración está entregada a un servicio público, ya sea por ley o por acto administrativo” ni tampoco “que en los hechos esté ocupado por un Servicio público”, y por el contrario, los hechos que se aducen son una mera posibilidad.

Los recurrentes señalan además, que la resolución recurrida es ilegal, toda vez que no cumple con el requisito establecido en el artículo 3° Transitorio de la Ley, el cual obliga al Ministerio de Bienes Nacionales realizar en conjunto con CONADI un plan de saneamiento de títulos de dominio sobre las tierras aimaras.

Agregan, que el acto impugnado es arbitrario, al carecer de la debida motivación exigida por los artículos 8, 11, 16 y 41 de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo en relación a los artículos 88 y siguientes del DL 1939, pues al tratarse la concesión de regularización a título gratuito de una potestad discrecional que el legislador otorgó al órgano de la administración, su ejercicio está sujeto a los límites, debiendo ser motivado, requisito que no se cumple en el acto impugnado.

Cita la normativa sectorial, constitucional y alude a los tratados internacionales en la materia. Pide que se deje sin efecto la Resolución exenta Nº 132/2021 de dieciséis de febrero de dos mil veintiuno y ordene al Ministerio de Bienes Nacionales dictar una resolución que apruebe la solicitud de otorgamiento a título gratuito sobre propiedad fiscal según D.L 1939 de 1977 en virtud de otorgar seguridad jurídica a los recurrentes en atención a su calidad Aymara y a la ocupación ancestral y cualquier otra medida que se considere oportuna, eficaz y pertinente para restablecer el imperio del derecho.

Informaron en su oportunidad las recurridas señalando que la transferencia gratuita de inmuebles del Estado se encuentra regulada en el artículo 88 y siguientes del D.L. Nº 1939 del año 1977. Para el cumplimiento del mandato legal de administración eficaz, eficiente y responsable del terreno Fiscal, las solicitudes de trasferencias gratuitas, deben ser analizadas primeramente, con el objeto de evaluar su pertinencia, y en caso de cumplir con los requisitos legales y ser armónico con las políticas de Estado y administración de suelo fiscal acorde a los diversos instrumentos de planificación territorial, se acogerá, y en caso contrario, la postulación será rechazada. Agrega que la tramitación no se agota con lo indicado ya que participan distintas áreas del Servicio, así como también otros agentes externos.

Indica que el actuar del Servicio no es ilegal, pues la resolución que se impugna se ajusta a la ley y a las normas aplicables al Ministerio de Bienes Nacionales, tanto a lo dispuesto en el Decreto de Ley 1.939 del año 1977, la Orden Ministerial N° 1 de fecha 23 de noviembre del año 2018, la Ley N° 19.880 que establece las Bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y la Constitución Política de la República. Conforme lo señalado, la decisión adoptada se fundamenta en una interpretación armónica de los artículos 1, 87 y siguientes del Decreto Ley 1.939 de 1977 y los criterios adoptados en la Orden Ministerial N° 1 de 23 de noviembre de 2018, de los cuales se desprende que el otorgamiento de transferencias gratuitas debe compatibilizarse con el interés fiscal en el sector solicitado, en particular el desarrollo y ejecución de proyectos de conservación y manejo sostenible de los recursos naturales existentes, como efectivamente ocurre con el “Humedal de Caquena”, el que fue priorizado para su protección oficial mediante la creación de un Santuario de la Naturaleza, acción que se enmarca en el Plan Nacional de Protección de Humedales (2018-2022), cuyo antecedente directo se relaciona con la ratificación del Convenio RAMSAR que implica la conservación de esos ecosistemas situados en el país, en especial en la región de Arica y Parinacota que ocupa el noveno lugar nacional con una superficie de 29.120 hectáreas catastradas para dicho objetivo. A mayor abundamiento, el referido Plan de Protección de Humedales es una iniciativa que busca contribuir a detener el deterioro de los humedales y preservar su rica biodiversidad, atendida su contribución, beneficios y servicios para toda la vida sobre la Tierra. Por otra parte, la Convención sobre Humedales de Importancia internacional (RAMSAR) es un tratado intergubernamental ratificado por nuestro país en el año 1981, a través del Decreto Supremo N° 771 del Ministerio de Relaciones Exteriores, lo que implica que junto con designar e incluir humedales en la Lista de Humedales de Importancia Internacional, el país se compromete a su conservación y uso racional. Para ello, se asume la responsabilidad de generar políticas públicas para detener e invertir la pérdida y degradación de los humedales y de los servicios ecosistémicos que estos prestan a las personas. En la Conferencia de las Partes (COP-10) en Nagoya-Japón, se aprobó el Plan Estratégico de Biodiversidad Biológica 2011-2020 del Convenio de Diversidad Biológica, el que se compone de las llamadas “20 Metas de Aichi”. En su Meta N° 11, se propone que al menos el 17% de las zonas terrestres y de aguas continentales, especialmente aquellas de particular importancia para la biodiversidad biológica y los servicios de los ecosistemas, debe conservarse por medio de sistemas de áreas protegidas administradas de manera eficaz y equitativa, ecológicamente representativos y bien conectados. Por consiguiente, la Estrategia Nacional de Biodiversidad (ENBD) 2017-2030, aprobada el año 2018 estableció un Plan de Acción que contiene dos ámbitos temáticos relacionados directamente con el Plan Nacional de Protección de Humedales: a) Áreas Protegidas y, b) Conservación y Uso Racional de Humedales en Chile. Todo lo anterior, condujo a la inequívoca conclusión de rechazar la postulación, por cuanto: (1) El inmueble fiscal posee componentes únicos en materia de biodiversidad en ecosistemas que deben priorizarse para su conservación y protección medioambiental. (2) El país tiene el compromiso internacional de establecer políticas púbicas que propendan a la protección oficial de los humedales. (3) Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones en la implementación de políticas públicas priorizadas para su ejecución. (4) El Ministerio de Bienes Nacionales debe velar por una administración eficiente y eficaz de los inmuebles fiscales en cumplimiento de las políticas públicas aprobadas por el Supremo Gobierno, lo cual no ocurriría en este caso con la transferencia gratuita del inmueble solicitado por la recurrente.

Agrega a sus argumentaciones que los recurrentes no poseen un derecho indubitado, requisito indispensable para que prospere el recurso.

Asimismo, sostiene que el acto administrativo recurrido no ha tenido por efecto invalidar la autorización de ocupación otorgada en favor de la comunidad recurrente, dado que la resolución impugnada se pronunció específicamente sobre una solicitud de transferencia gratuita del inmueble fiscal, situación que no guarda relación con las autorizaciones concedidas en su oportunidad, ni con las motivaciones que se habrían tenido en cuenta para acceder a su otorgamiento.

En cuanto a la motivación del acto sostiene que la resolución impugnada se encuentra suficientemente fundamentada y sometida a los estándares de razonabilidad consistencia, coherencia y proporcionalidad que exige nuestro ordenamiento jurídico.

Finaliza indicando que no existe vulneración alguna a las garantías fundamentales indicadas por los recurrentes y solicita que la acción constitucional impetrada sea desestimada, con expresa condena en costas.

CON LO RELACIONADO, Y CONSIDERANDO PRIMERO: Que, la acción de protección contemplada en la Carta Fundamental, existe con el propósito de cautelar debidamente los derechos fundamentales de rango constitucional, para lo cual prevé que cualquier persona por sí o a favor de un tercero puede recurrir ante el órgano jurisdiccional para su amparo, cuando estos derechos sean amagados por actos arbitrarios o ilegales de terceros, debiendo la Corte de Apelaciones respectiva adoptar las medidas conducentes para restablecer el orden jurídico quebrantado, si de los antecedentes proporcionados se establece que existe lesión a los derechos constitucionales de quien recurre.

SEGUNDO: Que, en la especie, cabe analizar si el actuar de la parte recurrida fue arbitrario o ilegal, y establecido esto, si se ha vulnerado alguna de las garantías protegidas por este arbitrio y que la recurrente estimó infringidas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

TERCERO: Que, a juicio de los recurrentes el acto ilegal y arbitrario que impugnan, consiste en la dictación de la Resolución Exenta N°132/2021 de 16 de febrero de 2021 mediante la cual el Ministerio de Bienes Nacionales les rechazó tanto el recurso de reposición, como el jerárquico deducido en contra de aquél, respecto de la resolución que les denegó la solicitud de transferencia a título gratuito efectuada por su parte, estimando que con ello se les han vulnerado las garantías constitucionales establecidas en los numerales 2° y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

CUARTO: Que en primer término, es preciso señalar que mediante la dictación de la resolución anteriormente citada, el Ministro de nombre reservado don nombre reservado procedió a rechazar el recurso jerárquico deducido por los recurrentes, más no el de reposición como lo sostienen éstos, pues el rechazo del último arbitrio señalado, lo fue mediante la resolución Exenta N° 335/2020 de 04 de mayo de 2020, misma que no ha sido materia de la presente acción cautelar, razón por la cual no corresponde emitir pronunciamiento alguno respecto de ella.

QUINTO: Que conforme lo antes expuesto y teniendo especialmente en consideración que por la acción constitucional intentada en estos autos, se persigue “que ordene al Ministerio de Bienes Nacionales dictar una resolución que apruebe la solicitud de otorgamiento a título gratuito sobre propiedad fiscal según D.L 1939 de 1977 en virtud de otorgar seguridad jurídica a los recurrentes en atención a su calidad Aymara”; es decir, la pretensión de los recurrentes consiste en que mediante este arbitrio procesal, se deje sin efecto el acto administrativo mediante el cual el Ministro de nombre reservado rechazó la solicitud de la nombre reservado recurrente en orden a que aquél le transfiera, a título gratuito, un inmueble de 81,44 hectáreas de extensión, denominado Chacacagua 1, ubicado en la localidad de Caquena, comuna de Putre, en esta Región, petición que efectuó de acuerdo a la normas contenidas en el Decreto Ley N° 1939 de 1977; petición ésta que no resulta idónea con la vía intentada para ello, la cual no es de naturaleza declarativa de derechos, sino que sólo persigue satisfacer la cautela urgente de garantías constitucionales que dan cuenta de derechos indubitados, cuya no es la situación del caso sub-lite, razón por la cual la presente acción cautelar no podrá prosperar. Ello, sin perjuicio de otros derechos que le puedan asistir a la Comunidad recurrente.

SEXTO: Que no obstante lo anteriormente reflexionado, y previo a entrar al fondo del asunto deducido, es menester dejar asentado que los recurrentes en pos de su pretensión, esto es, que el Fisco le transfiriera gratuitamente los terrenos que indican, se asilaron únicamente en el Decreto Ley N° 1939 de 1977, el cual establece normas sobre adquisición, administración y disposición de Bienes del Estado, señalando expresamente en su párrafo segundo, específicamente en sus artículos 88 y siguientes, los requisitos que deben cumplir las personas que allí se indican, para que el Presidente de la República, por intermedio del Ministerio de Tierras y Colonización pueda transferir gratuitamente predios fiscales rústicos o urbanos.

SEPTIMO: Que amén de lo señalado precedentemente, el artículo 1° del citado texto legal dispone: “Las facultades de adquisición, administración y disposición sobre los bienes del Estado o fiscales que corresponden al Presidente de la República, las ejercerá por intermedio del Ministerio de Tierras y Colonización, sin perjuicio de las excepciones legales”; de manera que allí aparece de forma prístina que el hecho de conceder a título gratuito inmuebles fiscales ya sea a personas naturales, o las jurídicas que indica en el inciso segundo del artículo 88 de dicho texto legal, es una mera facultad que dicho Decreto Ley le confiere al Presidente de la República a través del Ministro de nombre reservado (pues tal Ministerio es el continuador del de Tierras y Colonización); por ende, la concesión o no a título gratuito de un inmueble fiscal, constituye a todas luces una facultad y no una obligación, como parecen entenderlo los recurrentes.

OCTAVO: Que en consecuencia, es labor de esta Corte establecer si el señor Ministro, el ejercer la facultad que la ley le confiere de rechazar el recurso jerárquico interpuesto por los recurrentes, incurrió en alguna acción ilegal o arbitraria como ellos lo indican.

A este respecto, cabe señalar que en su lato recurso, y luego de señalar las motivaciones que tuvo en cuenta el Seremi de nombre reservado para denegar la solicitud formulada por su parte, a pesar de cumplir los supuestos de hecho que establece el Decreto Ley 1939, toda vez que dicho texto legal, en su artículo 88, autoriza al Presidente de la República, para que a través del Ministerio realice estas transferencias gratuitas “siempre que por sus antecedentes socio-económicos se justifique o se trate de casos contemplados en planes nacionales o regionales del Ministerio”.

NOVENO: Que en cuanto a esta presunta ilegalidad denunciada, cabe mencionar que la parte recurrente cita en forma absolutamente parcializada dicha disposición legal, toda vez que el inciso primero de la misma es del siguiente tenor: ”Autorizase al Presidente de la República para que a través del Ministerio transfiera gratuitamente inmuebles fiscales rústicos o urbanos, a personas naturales chilenas, siempre que por sus antecedentes socio-económicos se justifique o se trate de casos contemplados en planes nacionales o regionales de este Ministerio”.

DECIMO: Que de la sola lectura de la norma legal recién transcrita se advierte con toda claridad que el rechazo del recurso jerárquico por parte del Ministro de nombre reservado, respecto a este punto, no puede considerarse de modo alguno como ilegal, pues no debemos olvidar que los destinatarios de las transferencias referidas precedentemente, son personas naturales, calidad que no posee la nombre reservado recurrente.

UNDECIMO: Que sobre el particular, cabe destacar que la propia recurrente, esto es la nombre reservado, representada por don nombre reservado, señala haberse constituido como tal en el año 1999, al alero de la Ley N° 19.263 con la finalidad de obtener la regularización y saneamiento del predio Chacacagua 1.

Pues bien, acorde a lo anteriormente anotado y, en virtud de lo previsto en el inciso cuarto del artículo 10 de la Ley N° 19.253, dicha Comunidad goza de personalidad jurídica, la que si bien no persigue fines de lucro, no es menos cierto que ella no ha sido constituida a fin de satisfacer un interés público, requisito este último de carácter esencial para que el Ministerio de Bienes Nacionales pueda concederle a una persona jurídica un inmueble a título gratuito, tal como expresamente lo requiere el inciso segundo del artículo 88 del Decreto Ley 19.253, al señalar: “Podrán concederse también títulos gratuitos a personas jurídicas que no persigan fines de lucro, a fin de satisfacer en esta forma una necesidad de bien público”, sin que finalidad de obtener la regularización y saneamiento del predio Chacacagua 1, pueda considerarse en caso alguno como una necesidad de tal carácter; de suerte tal, que en la especie no puede estimarse que la parte recurrente cumpla con los supuestos de hecho que menciona la precitada norma legal, como ella lo sostiene y, por ende, la resolución recurrida no puede estimarse como ilegal.

DUODECIMO: Que los reclamantes también estiman que la resolución recurrida es ilegal, por cuanto estimó que el inmueble respecto del cual se solicitó la transferencia tiene la categoría de “no disponible”, sin que en el caso sub-.lite se reúnan los presupuestos fácticos para otorgarle dicha calificación, pues en principio todos los inmuebles fiscales se encuentran en la categoría de ser disponibles.

DECIMOTERCERO: Que la resolución recurrida, señala expresamente en su numeral 2° letra a) que el análisis de pertenencia realizado por el Comité Técnico Evaluador Regional de fecha 22 de agosto de 2019, determinó que la petición no se ajusta a los criterios contenidos en la Orden Ministerial N° 1 de 23 de noviembre de 2018 que fija los lineamientos de gestión de los inmuebles fiscales sometidos a la administración del Ministerio de Bienes Nacionales.

Pues bien, en lo que aquí interesa, dicha norma administrativa define como “inmueble fiscal disponible” “aquellos que no han sido objeto de administración por parte del Fisco y que potencialmente podrían ser objeto de algún uso orientado al bien común. En principio todos los inmuebles se encuentran en esta categoría, salvo los siguientes”: (interesando para estos efectos únicamente las letras a) y e) las cuales son del siguiente tenor: a) inmueble cuya administración está entregada a un servicio público, ya sea por ley o por acto administrativo o que en los hechos esté ocupado por un servicio público para el cumplimiento de sus fines propios y salvo que el acto de administración sea solicitado por ese servicio; e) otros inmuebles fiscales que la autoridad, en cualquier tiempo, declare como no disponible.

DECIMOCUARTO: Que asimismo, la precitada norma administrativa en su apartado II, que fija el marco de la política Ministerial, señala: “La gestión de inmuebles fiscales deberá realizarse observando la normativa legal vigente y enmarcarse dentro de los siguientes lineamientos, cuya numeración no obedece a un orden de prelación: 1.- Preservar y proteger el patrimonio natural, histórico y cultural contenido en el territorio fiscal, priorizando el desarrollo de proyectos de conservación y manejo sostenido de los recursos naturales y el desarrollo de iniciativas territoriales que contribuyan al bienestar de las personas. Por su parte el numerales tercero y cuarto señalan: 3.- Realizar la gestión de inmuebles fiscales con una mirada integrada del territorio, con el propósito de permitir un aprovechamiento y desarrollo equilibrado y armónico del contexto territorial en el que éstos se insertan. 4° Alinear los objetivos de trabajo que se desprenden de los distintos instrumentos de política pública vigentes en materia de ordenamiento territorial, energía, conservación, turismo, entre otros, coordinando así el cumplimiento de los diversos fines en las distintas materias asociadas al uso del territorio”.

DECIMOQUINTO: Que el rechazo del recurso jerárquico fue motivado, además, en virtud de la normativa antes señalada, toda vez que mediante el ordinario N° 459 de 09 de octubre de 2019, la Secretaría Regional Ministerial del Medio Ambiente, comunicó a la Secretaría Regional de nombre reservado, que está efectuando gestiones tendientes a declarar protección oficial del Humedal de Caquena bajo la categoría de Santuario de la Naturaleza, acción que se enmarca en el Plan Nacional de Protección de Humedales (2018-2022), cuyo antecedente directo se relaciona con la ratificación del Convenio Ramsar que implica la conservación de estos ecosistemas, dando prioridad a la región de Arica y Parinacota y, siendo un hecho no discutido que la totalidad del bien inmueble cuya transferencia a título gratuito se solicita, esto es una superficie de 81,44 hectáreas, queda inmerso dentro de dicho humedal, esta Corte estima que el Ministro del nombre reservado al dictar la resolución recurrida no incurrió en ilegalidad alguna toda vez que se asiló precisamente en el deber que le asiste de preservación de un recurso natural como es un humedal, el cual como es sabido, provee de agua para el regadío, lo que conlleva a la conservación de la flora y fauna del altiplano, máxime de acuerdo a lo informado por la Secretaría Regional del Medio Ambiente, el terreno cuya transferencia gratuita se solicita, es de aquellos no disponibles, puesto que se encuentra en la excepción contenida en la letra a) de la Normativa Ministerial N° 1, referida en el acápite segundo del considerando decimotercero.

DECIMOSEXTO: Que acorde a lo dispuesto en la letra e) de la Norma Ministerial referida precedentemente, es dable destacar, que en el numeral noveno de la propia resolución recurrida, esto es la resolución Exenta N° 132 de 16 de febrero de 2021, el señor Ministro de nombre reservado, en pleno uso de las facultades que le confiere la norma administrativa señalada precedentemente, señala “Que el inmueble fiscal solicitado por la recurrente no se encuentra disponible para la dictación de actos de disposición de bienes del Estado, por lo que el rechazo a su transferencia gratuita se encuentra plenamente justificado”.

DECIMOSEPTIMO: Que del mérito de la resolución recurrida, tampoco se avizora que ella haya sido dictada con infracción al artículo 3° Transitorio de la Ley N° 19.253, como lo sostiene la recurrente pues dicha disposición señala: “La Corporación realizará, en conjunto con el Ministerio de Bienes Nacionales, durante los tres años posteriores a la publicación de esta ley, un plan de saneamiento de títulos de dominio sobre las tierras aimaras..” olvidando la recurrente que dicha ley fue promulgada el 28 de septiembre de 1993; de suerte tal que el plazo de tres años allí señalado, se encuentra excedido con creces a la fecha de la presentación de esta acción cautelar, máxime que, como se señaló en el motivo sexto, los recurrentes en pos de obtener la transferencia a título gratuito del inmueble que ocupan, se asilaron en el Decreto Ley 1939 y no en la Ley anteriormente citada, que ahora estiman como vulnerada.

Del mismo modo, tampoco puede estimarse que dicha resolución haya vulnerado tratados internacionales, pues si bien ellos reconocen los derechos ancestrales, no es menos cierto que éstos no han sido desconocidos por los recurridos. Incluso más, el propio Ministerio ha autorizado a los recurrentes para ocupar el terreno cuya transferencia a título gratuito solicitan, la cual no se extingue con la dictación de la resolución materia de este recurso, como ellos lo sostienen; de modo que nada les impide efectuar en dicho predio los ceremoniales que estimen pertinentes como tampoco continuar con “la lógica del doble domicilio” que indican en su recurso, asimismo no les afecta de modo alguno su cosmovisión ni menos su identidad cultural, máxime que los tratados internacionales no obligan al Estado a transferir a los pueblos indígenas terrenos fiscales que no se encuentran disponibles y serán destinados a santuarios de la naturaleza; por lo que el actuar del señor Ministro de nombre reservado únicamente obedeció a cumplir con la obligación impuesta a dicho Ministerio, cual es, avanzar en la protección y administración de las zonas destinadas a santuarios de la Naturaleza, acción que se enmarca en el Plan Nacional de Protección de Humedales, es decir a dar estricto cumplimiento a la Convención sobre Humedales de Importancia internacional (RAMSAR), el cual también es un tratado internacional ratificado por nuestro país en el año 1981, a través del Decreto Supremo N° 771 del Ministerio de Relaciones Exteriores.

DECIMOCTAVO: Que en cuanto a la presunta falta de racionalidad de la resolución impugnada, es menester tener presente que la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 23.518, de 2016, entre otros, ha precisado que los actos administrativos que afecten los derechos de los particulares, tanto los de contenido negativo o de gravamen como los de contenido favorable, deberán ser fundados, exigencia que se vincula con el recto ejercicio de las potestades otorgadas a la Administración activa, toda vez que permite cautelar que estas se ejerzan de acuerdo a los principios de juridicidad -el que lleva implícito el de racionalidad-, evitando todo abuso o exceso, de acuerdo con los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 2° de la ley N° 18.575, y de igualdad y no discriminación arbitraria -previsto en el artículo 19, N° 2, de la Carta Fundamental- como, asimismo, velar porque tales facultades se ejerzan en concordancia con el objetivo considerado por el ordenamiento jurídico al conferirlas.

DECIMONOVENO: Que asimismo, la Excma Corte Suprema en la sentencia dictada en la causa rol N° 79,353 de 2020 señaló: “La exigencia de motivación de los actos administrativos, se relaciona directamente con el ejercicio de las potestades con las que está revestida la Administración. Así, en doctrina se distingue entre el ejercicio de facultades regladas y facultades discrecionales, en las primeras toda la actuación previa al nacimiento de un determinado acto administrativo se encuentra prevista y determinada en la ley, por lo que la autoridad debe ceñirse estrictamente a ella tanto al verificar los supuestos de hecho como en el procedimiento que determina la decisión, que está igualmente regulada en relación a la situación fáctica que la origina.

En cambio, en el ejercicio de las facultades discrecionales, la Administración goza de cierto ámbito de libertad al momento de adoptar la decisión. Interesa destacar que, en este último caso, indudablemente concurren etapas regladas, toda vez que debe existir norma expresa que entregue a un órgano determinado la libertad para decidir, ante precisos supuestos de hecho. Tanto el ejercicio de la potestad reglada como la discrecional, está sujeta a los límites que determina su control por parte de la judicatura, sin embargo, resulta efectivo que no procede que los órganos jurisdiccionales sustituyan la decisión de la administración realizando una nueva ponderación de los antecedentes que determinan la decisión; sin embargo, aquello no excluye el control jurisdiccional respecto de los actos administrativos que tienen su origen en el ejercicio de una facultad de carácter discrecional por parte de la administración, toda vez que aquellos, como todo acto administrativo, deben cumplir con las exigencias previstas en la ley, razón que determina la necesidad de verificar la existencia de los elementos intrínsecos de todos los actos de tal naturaleza”.

VIGESIMO: Que acorde a lo anteriormente explicitado, la resolución Exenta N° 132 mediante la cual el señor Ministro de nombre reservado rechazó el recurso jerárquico deducido por la Comunidad recurrente debe necesariamente ser un acto administrativo fundado, pudiendo, en caso contrario, ser tachado de arbitrario y por ende, ilegítimo (aplica dictamen N° 23.518, de 2016). Pues bien, en la situación en estudio, se advierte que la Resolución Exenta antes señalada, el señor Ministro de nombre reservado haciendo uso de facultad discrecional que le confiere, expresa con toda claridad y precisión los razonamientos jurídicos y las normas legales en que se asiló para adoptar su decisión, tal como se señaló en los motivos precedentes.

VIGESIMO PRIMERO: Que, en virtud de lo señalado en los considerandos precedentes, tampoco es posible sostener que la resolución recurrida haya emanado del mero capricho del señor Ministro, situación que la habría tornado en arbitraria, sino que éste haciendo pleno uso de las facultades discrecionales que le otorga la legislación vigente, falló un recurso legal teniendo en consideración para ello que la situación fáctica planteada por la Comunidad recurrente no se ajustaba a la normativa legal.

VIGÉSIMO SEGUNDO: Que en consecuencia, tal como se expresó en el considerando quinto, esta Corte estima que la acción cautelar no resulta idónea para resolver el caso de marras; sin embargo y, solo a mayor abundamiento conociendo el fondo del recurso, no es posible formar el convencimiento que el recurrido haya incurrido en actos u omisiones arbitrarias o ilegales que permita a esta Corte adoptar alguna medida de resguardo a favor de la Comunidad recurrente, ni es posible advertir la vulneración que se denuncia a los numerales 2° y 24° del artículo 19 de la Carta Fundamental, al constatarse la inexistencia de un comportamiento antijurídico atribuible al actuar del recurrido: antecedentes todos, que resultan suficiente para desestimar la acción de protección.

Por las anteriores consideraciones y lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se declara:

Que SE RECHAZA, el recurso de protección deducido por nombre reservado, nombre reservado y Rayén Victoria Ferreira Molina, en representación de nombre reservado, representada por su presidente don nombre reservado, en contra del Ministerio de Bienes Nacionales, legalmente representado por el Ministro don Julio Hernán Isamit Díaz y de la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales Región de Arica y Parinacota, legalmente representada por don nombre reservado.

Acordada con el voto en contra de la Ministra señora Claudia Arenas González, quien estuvo por acoger el presente recurso de protección, por las siguientes consideraciones:

1°.- Que la resolución impugnada constituye un acto administrativo, por lo que le resulta aplicable lo dispuesto en los artículos 11 inciso segundo y 41 inciso cuarto de la Ley 19.880.

Dichas normas exigen que el acto administrativo satisfaga un cierto estándar de fundamentación, dado que la motivación del acto administrativo constituye uno de sus elementos y en tanto tal, puede ser objeto de control por el juez. Dicho control puede referirse a aspectos legales, cuando la norma exige la existencia de determinados motivos para la dictación del acto administrativo; y también puede extenderse a los actos de contenido discrecional, como el de la especie.

2°.- Y ello es así, por cuanto tal fundamentación tiene por objeto legitimar la decisión de la autoridad y tales razones no pueden ser meramente formales y tampoco circunscribirse a la enunciación de antecedentes, pues el actuar de la Administración debe ser razonable, proporcionado y legalmente habilitado, a fin de posibilitar su comprensión frente a los destinatarios para evitar sospechas de arbitrariedad, sobretodo porque, tal como se aprecia en la Resolución recurrida, fluye una colisión entre dos mandatos impuestos a la Administración, en lo que interesa al presente recurso: el primero, que asiste a los recurrentes, que tiene su causa primigenia, entre otros, el Convenio 169 de la OIT y, el segundo, el Convenio de Ramsar, como quedó planteado en su letra c) del numeral 5°, de modo que en esta etapa se hacía imprescindible un control de convencionalidad previo a la decisión, sin embargo, aquella denegatoria no explicó las razones o criterios que justificaran la preeminencia de uno por sobre otro, sin que sirva a tal efecto, a juicio de esta disidente, la Orden Ministerial N° 1 también esgrimida por el recurrido, dado que esta última, al fijar el Marco de la Política Ministerial en su numeral 6.- impuso aquel de “Contribuir a la regularización de ocupaciones históricas de terrenos fiscales por parte de comunidades indígenas, utilizando los instrumentos de gestión pertinentes, de conformidad a la normativa aplicable en la materia”, lo que hacía aún más necesaria la explicación en el mismo acto administrativo de los criterios o elementos que convencieron a la Administración para decisión a que arribó, ya sea de exclusión o bien, que desechara cualquier otra medida de mitigación o limitación que pudiera imponer a los recurrentes, escenario normativo en el cual, en concepto de esta disidente, no se vulnera de modo alguno el deber de deferencia con la Administración.

3°.- Que, de acuerdo con lo expuesto, al no haberse fundado debidamente la decisión del Ministerio recurrido en los términos ya mencionados, se ha incurrido en una actuación arbitraria que deviene en ilegal en perjuicio de los recurrentes, vulnerándose con ello la garantía fundamental de igualdad ante la ley consagrada en el número 2 del artículo 19 de la Carta Fundamental, razón por la cual, en concepto de esta disidente, procede acoger la acción cautelar deducida, a fin de que la recurrida reevalúe la situación de los recurrentes y emita una decisión que satisfaga un estándar de fundamentación consistente con lo aquí razonado.

Cúmplase, oportunamente, con lo establecido en el numeral 14° del referido Auto Acordado.

Redacción de la Ministra María Verónica Quiroz Fuenzalida y el voto disidente de su autora.

No firma la Ministra, señora Claudia Arenas González, quien no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo, se encuentra haciendo uso de permiso de conformidad al artículo 347 del Código Orgánico de Tribunales.

Regístrese, notifíquese, y archívese en su oportunidad.

Rol N° 88-2021 Protección