Inicio del proceso licitatorio y cálculo del promedio de remuneraciones en la ley N° 19.886

N° OF141961 Fecha: 28-07-2026 I. Antecedentes La Municipalidad de la Granja solicita que se reconsidere el oficio N° OF56709, de 2026, de este origen, por el que se representó el decreto N° 328, de igual año, que adjudicó la licitación pública denominada "Concesión del servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos domiciliarios y no domiciliarios, servicio de barrido y aseo de ferias libres", por no ajustarse a derecho.

La entidad recurrente manifiesta su discrepancia con el criterio expresado en dicho oficio de representación, en cuanto al momento en que se entiende que inicia el proceso licitatorio para efectos de determinar las condiciones mínimas de remuneración de los trabajadores. Argumenta, que el inicio del referido proceso licitatorio no comienza con el acto administrativo que aprueba las bases de la licitación sino con la publicación del mencionado acto administrativo y de las referidas bases en el portal de compras públicas.

Requerida al efecto, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo informó que no se encuentra dentro de sus atribuciones pronunciarse respecto de la materia consultada. Por su parte, la Dirección de Compras y Contratación Pública señala que la interpretación que más se aviene al texto del artículo 6° de la ley N° 19.886, corresponde a aquella que identifica el inicio del proceso licitatorio con la dictación del acto administrativo que aprueba las bases de licitación.

Como cuestión previa, cabe recordar que el aludido oficio N° OF56709, de 2026, representó la adjudicación en comento -entre otras razones-, por cuanto se modificaron las bases mediante un acto que no fue remitido al trámite de toma de razón, y que cambió el promedio de remuneraciones que deben considerarse como mínimas para el pago a los trabajadores, considerando los meses de agosto, septiembre y octubre de 2025. Debe mencionarse que esa modificación se materializó por un decreto emitido en diciembre de 2025.

En el referido oficio se consignó que aquello resultaba improcedente pues se utilizó un periodo de remuneraciones posterior al del inicio del proceso licitatorio, que se produjo con la dictación de las bases -las que no fueron modificadas por algún acto tomado de razón-, en el mes de septiembre de 2025.

Además, se recalcó que, siendo dicha alteración del promedio, junto a las otras ahí indicadas, modificaciones a las bases de la respectiva licitación, las mismas debieron haberse traducido en actos modificatorios de aquellas, afectos a toma de razón, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6° de la ley N° 19.886.

II. Fundamento jurídico El inciso segundo del artículo 6° de la ley N° 19.886 dispone que, tratándose de las bases de licitación de los servicios de recolección de residuos sólidos domiciliarios, las municipalidades deberán sujetarse a los contenidos mínimos que para ellas establezca un reglamento expedido a través del Ministerio del Interior y Seguridad Pública -el cual se aprobó por el decreto N° 316, de 2022, de ese Ministerio-, de acuerdo con la tipología de municipios determinados en tal reglamento, salvo en lo referente a mejores condiciones de empleo y remuneración regulado por dicho artículo. Añade esa norma, que dichas bases de licitación y las adjudicaciones deberán ser sometidas al trámite de toma de razón por la Contraloría General de la República.

A su vez, el inciso quinto, letra a), del mismo artículo 6°, prevé que el criterio mejores condiciones de empleo y remuneraciones se compondrá a lo menos de los subfactores, que ahí se señalan. Entre estos se encuentra el de la remuneración total que se ofrezca pagar a cada trabajador, conforme lo establece el artículo 42 del Código del Trabajo, la cual no podrá ser inferior al promedio de las remuneraciones que perciben los trabajadores que prestan los servicios indicados en el inciso segundo de ese artículo, y a la función que han cumplido en los tres últimos meses, previos al inicio del proceso licitatorio.

Agrega dicha letra a) que, para esos efectos, la municipalidad deberá indicar en las bases de licitación el referido promedio de remuneraciones para cada función, según se trate de conductor, peoneta o barrendero, concernientes al proceso licitatorio anterior. Dicha disposición se recoge en términos similares en el referido reglamento.

Por su parte, el artículo 10, inciso quinto, de la ley N° 19.886, establece que los procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen. Agrega, que las bases serán siempre aprobadas previamente por la autoridad competente.

A su vez, el artículo 7°, letra a), de esa ley, define la licitación o propuesta pública como el procedimiento administrativo de carácter concursal mediante el cual los organismos del Estado realizan un llamado público, convocando a los interesados para que formulen propuestas, sujetándose a las bases fijadas, de entre las cuales seleccionará y aceptará la más conveniente. Agrega, que tal llamado debe hacerse a través de los medios o sistemas de acceso público que mantenga disponible la Dirección de Compras y Contratación Pública, en la forma que establezca el reglamento.

El mencionado reglamento prevé, en su artículo 45, que el llamado se deberá publicar en el Sistema de Información que administra esa Dirección.

Al respecto, la jurisprudencia administrativa ha puntualizado que la estricta sujeción a las bases contemplada en la normativa mencionada constituye un principio rector que rige tanto el desarrollo del proceso licitatorio como la ejecución del correspondiente contrato y que dicho instrumento, en conjunto con la oferta del adjudicatario, integran el marco jurídico aplicable a los derechos y obligaciones de la Administración y del proveedor, a fin de respetar la legalidad y transparencia que deben primar en los contratos que celebren (aplica dictamen Nº E19373, de 2025).

III. Análisis y conclusión Ahora bien, respecto al cálculo del promedio de remuneraciones que se regula en el artículo 6° de la ley N° 19.886, cabe señalar que, tal como indica dicha norma, la base de cálculo son las remuneraciones que perciben los trabajadores que ahí se indican, en los tres últimos meses previos al inicio del proceso licitatorio. Agrega, que tal monto debe indicarse en las bases de licitación, las que, como se ha señalado, constituyen el marco jurídico aplicable a los derechos y obligaciones de la Administración y del proveedor que rige tanto el desarrollo del proceso licitatorio como la ejecución del correspondiente contrato.

De esta forma, siendo las bases el instrumento en que debe constar el promedio de las remuneraciones, no resulta posible -ni normativa ni lógicamente- que se considere para su cálculo un periodo posterior a la dictación de ese pliego de condiciones. Esto, por cuanto si los montos de remuneraciones que permiten calcular el promedio se generan después de la dictación de las bases, es imposible incluir ese promedio en las mismas.

Además, debe anotarse que aquellos montos son los de los meses inmediatamente anteriores a la emisión de las mismas. Ello, porque es el propio artículo 6° de la ley N° 19.886 el que ordena que el promedio que se exige es el de los tres últimos meses de remuneraciones, previos al inicio del proceso licitatorio.

Por ende, siendo las bases de la licitación el documento que fija las condiciones en que se desarrollará ese proceso -entre las cuales está el monto mínimo de las remuneraciones- y permite el inicio del referido procedimiento concursal, cabe colegir que su dictación por parte de la entidad licitante es el hito que determina la data que debe considerarse para efectuar el cálculo del promedio de remuneraciones que aquí interesa.

En consecuencia, se rechaza la reconsideración del oficio N° OF56709, de 2026, por el que se representó el decreto N° 328, de igual año, de la Municipalidad de La Granja.

Saluda atentamente a Ud., nombre reservado

Contralor General de la República (S)