Coherencia de antecedentes entregados en licitación y validez de documentos digitales calificados como informativos

N° 44.066 Fecha: 14-VIII-2009 Se ha dirigido a esta Contraloría General don nombre reservado, en representación de Constructora GHG S.A., solicitando la reconsideración del dictamen N° 7.783, de 2008, de la Contraloría Regional de Los Lagos, que no dio lugar a su petición de compensación de mayores costos incurridos en la ejecución del contrato a suma alzada denominado “Construcción Dirección Regional y Oficina Comunal del Registro Civil de Puerto Montt”, adjudicado a su representada a través de la resolución N° 107, de 2007, de la Dirección Regional de Arquitectura de la Región de Los Lagos.

Añade, que la Dirección aludida entregó oficialmente las bases administrativas, especificaciones técnicas, planos y otros antecedentes, impresos en papel y en archivo digital (CD), y que, al formular su oferta, consideró estos últimos para hacer las cubicaciones de materiales necesarias en la ejecución de la obra. Sin embargo, al iniciar la construcción de la misma, la empresa trabajó con los planos impresos, descubriendo en ese momento una diferencia significativa entre las versiones impresas y digitales que afectaron las estimaciones de cantidades de algunos materiales -acero y hormigón- lo que implicó un mayor costo, que equivaldría a $ 61.399.607.

Manifiesta que por tal motivo solicitó un pronunciamiento a la Contraloría Regional de Los Lagos, la que rechazó su petición fundada en que la Aclaración N° 1 del proceso de licitación señaló que los antecedentes digitales eran sólo informativos y los documentos entregados en carpeta para la venta eran los oficiales.

Sobre el particular, se debe tener presente, en primer término, que el artículo 2° del decreto N° 75, de 2004, del Ministerio de Obras Públicas, que aprueba el Reglamento para Contratos de Obras Públicas, señala, en lo que interesa, que para la contratación de cualquier obra deberá disponerse de bases administrativas, bases de prevención de riesgo y medioambientales, especificaciones técnicas, planos y presupuesto, los que forman parte del respectivo contrato.

Complementa dicha disposición el artículo 89 del mismo decreto, en cuanto establece que además de los documentos antes mencionados, también forman parte del contrato la serie de preguntas y respuestas y toda la documentación adicional aclaratoria que haya emitido el Ministerio de Obras Públicas en el período previo a la apertura de las ofertas, y todo otro documento que se defina en las bases.

Ahora bien, en relación con el reclamo concreto, se debe anotar que entre los antecedentes tenidos a la vista se encuentra el oficio N° 1.662, de 2008, en virtud del cual la Dirección Regional de Arquitectura de la Región de Los Lagos, informó a la Contraloría Regional -con ocasión del dictamen cuya reconsideración se solicita- que ese Servicio no dio lugar al reclamo que en su oportunidad formuló la empresa recurrente, atendidas las razones que se consignan en el informe del respectivo Inspector Fiscal de la obra, y que se traduce, en síntesis, en que la aludida Aclaración N° 1 habría dejado claramente establecido que sobre la materia debía estarse a los planos impresos.

Asimismo, debe destacarse que no constituye un aspecto discutido en la situación que se analiza el hecho de que los planos en formato digital son distintos a aquellos en formato papel, y así se reconoce expresamente por el Inspector Fiscal de la obra en el referido informe, en que, al dar respuesta a la carta del contratista N° c.08-402, señala expresamente que “Respecto a los planos impresos y los planos digitales, efectivamente estos son versiones diferentes”.

Precisado lo anterior, corresponde dilucidar si la circunstancia de que ese Servicio haya calificado como “oficiales” algunos antecedentes de la licitación, y otros como “sólo informativos”, obligaba a los oferentes a formular sus propuestas atendiendo sólo a los primeros.

Al respecto, se debe tener presente, por una parte, que la expresión “informativo”, según su sentido natural y obvio, es aquello que sirve para dar noticia de una cosa, es decir, no tiene una connotación vinculada a la calidad o veracidad de lo que se informa, y, por la otra, que el principio de razonabilidad obliga a que los órganos del Estado en sus procedimientos de contratación, entreguen a los interesados información coherente y no inductiva a error, como exigencia mínima de seriedad de esos procesos.

En ese contexto, y siendo obligación de la Administración llevar a cabo procedimientos de licitación públicos, transparentes e imparciales, que permitan a todos los interesados conocer con exactitud el objeto de la convocatoria, a los efectos de que éstos formulen sus ofertas en igualdad de condiciones, es dable sostener que las eventuales diferencias o contradicciones entre los antecedentes que rigen una licitación -y que no hayan sido salvadas con las correspondientes aclaraciones- son, en principio, de responsabilidad de la propia Administración, y, por tanto, ella debe hacerse cargo de las consecuencias económicas de esos errores, a menos que se demuestre que no podían sino haber sido advertidas por los oferentes, lo cual debe ser analizado en cada caso según las diversas situaciones que se presenten.

Pues bien, en el caso en estudio no se advierte esa situación de excepción, toda vez que las diferencias alegadas por el peticionario no eran susceptibles de ser apreciadas antes de formular su oferta, sin una revisión detallada y comparada de los antecedentes de la licitación, especialmente si se considera el gran número de planos de estructura de especialidad de la obra -más de 40-, materia en la que se presentó el problema.

Por el contrario, el monto total del presupuesto oficial y de las partidas de que se trata –inferiores a la oferta del adjudicatario-, no eran indicativos de que los planos digitalizados pudieran contener un error de proporciones relevantes como el que ocurrió en la situación que se analiza.

A lo anterior, debe agregarse que la Aclaración N° 1 –en que la Administración funda su negativa a pagar los mayores costos de que se trata- fue formulada a raíz de un aspecto específico –la diferencia que existía entre el presupuesto oficial contenido en el formato digital y el que se acompañó en formato papel-, lo que, unido a lo señalado precedentemente, no permite, por sí solo, entender que ello le quitó validez al resto de la información digitalizada.

Como puede apreciarse, en la especie, no aparecen antecedentes que hagan suponer que el contratista sabía o debía saber el error que contenían los planos de estructura entregados por la Administración en formato digital.

Siendo así, es pertinente sostener que la obligación que tiene ese Servicio de entregar a los licitantes antecedentes que guarden debida coherencia entre sí y con el proyecto a ejecutar, no puede entenderse cumplida por el solo hecho de calificar algunos de esos documentos como “sólo informativos”, por cuanto ello no es indicativo de que los antecedentes así denominados no deban ser considerados en el análisis que cada proponente debe hacer para formular su propuesta, ni puede aceptarse que por esa vía la Administración radique en los proponentes la obligación de revisar dichos documentos más allá de lo necesario para formular sus propuestas, como se pretende en la especie, al exigir que la empresa contratista debía percatarse de las contradicciones y errores que contenían los archivos digitalizados.

Por tales razones, dado que correspondía a la Administración velar por la coherencia de los antecedentes entregados en el procedimiento de contratación de que se trata, y que no es imputable al peticionario el error en que incurrió al formular su propuesta, la Dirección Regional de Arquitectura de la Región de Los Lagos deberá adoptar las medidas tendientes a determinar el monto de los pagos que corresponda efectuar al contratista en el marco del reclamo de que se trata, y a evitar, en lo sucesivo, que se entregue a los proponentes información que no haya sido previamente validada por el Servicio.

Se reconsidera el dictamen N° 7.783, de 2008, de la Contraloría Regional de Los Lagos.

nombre reservado

Contralor General de la República